در زمینه‌های پیچیده و به‌هم‌پیوسته‌ای مانند «زمین، مسکن و شهرها»، تصمیم‌گیری به‌وسیله پنج نهاد وابسته به یک وزارتخانه انجام می‌شود؛ این رویکرد باعث پیدا شدن سه مشکل عمده در سیاست‌گذاری بخش مسکن و ساختمان شده و هم‌اکنون که «فرآیند تغییرات مدیریتی» در این دستگاه دولتی در حال انجام است، زمان مناسبی برای از بین بردن تهدید «تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای» به‌وجود آمده است. چندین معاونت، سازمان و شرکت در وزارت راه و شهرسازی مسئول «توسعه فیزیکی شهرها، چگونگی تخصیص زمین دولتی به پروژه‌های انبوه مسکن‌سازی و تنظیم بازار مسکن (با هدف تثبیت قیمت مسکن و اجاره)» هستند؛ اگرچه این نهادها «ظاهر هماهنگی» با یکدیگر دارند، اما همچنان به‌صورت مجزا عمل می‌کنند، به گونه‌ای که نتیجه‌گیری از تصمیمات و فعالیت‌های آن‌ها در دو دهه گذشته، منجر به «نیاز به کمترین برنامه‌های مؤثر» شده است.
جزایر سیاست‌گذاری مسکن
بر اساس گزارش دنیای اقتصاد، ساختار غیرعملکردی وزارتخانه مسئول بخش مسکن و ساختمان شامل یک معاونت است که وظیفه‌اش «راهنمایی شهرداران به‌سمت ساخت شهرها و خدمات‌دهی به شهروندان، با هدف تصویب طرح‌های کلی برای صدور مجوز ساخت در هر شهر» می‌باشد؛ همچنین معاونتی دیگر برای «تنظیم بازار مسکن به‌منظور تسهیل دسترسی خریداران نخستین به مسکن، تشویق به سرمایه‌گذاری ساختمانی، اطمینان از کیفیت ساختمان‌ها برای ایمنی و آسایش ساکنان و همچنین کنترل قیمت مسکن و اجاره» وجود دارد. اینها همچنین شامل یک شرکت دولتی به‌منظور «توسعه دسترسی شهرهای اقماری کلان‌شهرها برای کاهش جمعیت مرکز به حومه»، یک شرکت دیگر برای «از بین بردن موانع و حل چالش‌های نوسازی بافت فرسوده شهرها» و در نهایت یک سازمان برای «تخصیص زمین با مقیاس بزرگ به منظور تأمین مسکن» هستند.
مشکل اصلی در اینجا ناشی از کمبود «ارتباط معنادار تفکری و عملیاتی» میان این 5 نهاد است. اساسی‌ترین مشکل این است که «ماهیت این نهادها موازی و هماهنگ نیست» به‌طرزی که به عنوان مثال شرکت عمران شهرهای جدید به‌دنبال توسعه مجزای مناطق است در حالیکه شرکت بازآفرینی شهری توجه‌اش به توسعه درون شهرهاست. از سوی دیگر، عدم وجود «مسئله مشترک و چندبعدی» برای این نهادها باعث شده است که هر کدام مانند جزیره‌ای کار کنند و عمدتاً به «نگرانی‌های داخلی خود» بدون توجه به «واقعیت‌های مسکن و ساختمان» برسند.
جزایر دقیقاً چه اقداماتی انجام می‌دهند؟
عملکرد ضعیف معاونت شهرسازی در «تصویب طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها» نشان‌دهنده این است که ضوابط بالادستی که توسط این نهاد برای «قواعد اداره ساخت‌وساز و هدایت شهرداران» تدوین و تأسیس شده است، عملاً هیچ‌گونه «ضمانت اجرایی» ندارد و سازندگان و فعالان ساختمانی بخصوص در تهران و دیگر کلان‌شهرها بیشتر بر اساس «دستورهای شهرداری‌ها» عمل کرده و نه بنا بر «نتایج این معاونت». یکی از نمونه‌های عینی و غیرقابل انکار این معضل، «دور زدن طرح تفصیلی تهران» طی نزدیک به یک دهه اخیر و مشکلات ناشی از این رویکرد در بازار زمین و مسکن و کیفیت زندگی در پایتخت است.
با توجه به اینکه شهرداری‌ها به وزارت کشور پاسخگو هستند، قواعدی که این معاونت وضع کرده معمولاً نادیده گرفته شده یا مستمراً تخلف می‌شود. علاوه بر این، طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها با «ناهماهنگی بین متغیرهای اقتصادی مرتبط با حوزه زمین و مسکن» مواجه‌اند. به عنوان مثال، این رویکرد «تامین پارکینگ کافی در حالی که زمین پروژه محدود است» و «حداقل مساحت لازم برای ساخت آپارتمان» را به عنوان مشکلاتی نشان می‌دهد که می‌بایست مورد توجه قرار گیرد. طبق تجارب بین‌المللی در زمینه «تولید و ارائه مسکن» برای اقشار کم‌درآمد در مناطق شهری، «نیاز به وجود پارکینگ کامل در ساختمان» ضرورتی ندارد بلکه «توسعه شبکه حمل‌ونقل عمومی» در محل باید در اولویت قرار گیرد.
این معافیت به این دلیل حائز اهمیت است که «حذف الزامات مربوط به ایجاد پارکینگ در محدوده ساختمان» می‌تواند به میزان قابل توجهی هزینه‌های ساخت فضاهای مشترک را کاهش دهد و قیمت تمام‌شده مسکن را هم کم کند و همچنین امکان «ایجاد آپارتمان‌هایی با متراژ کم» در زمین‌های کوچک فراهم شود. در حال حاضر، از یک سو «بیشتر تقاضا برای خرید و اجاره آپارتمان‌ها، نه تنها در تهران بلکه در بسیاری از شهرهای بزرگ و متوسط کشور» برای واحدهای کم‌تر از 80 متر مربع است در حالی که میانگین ساخت‌وساز به‌دلیل ضوابط معین شده در معاونت ارتباطی مسکن، بیش از 120 متر مربع است؛ این پدیده فاصله‌ای عمیق میان دو جزیره را ایجاد می‌کند.
در طی این سال‌ها، به‌دلیل عدم وجود «برنامه مشترک» بین دو معاونت شهرسازی و معماری و مسکن و ساختمان، در واقعیت «خط‌مشی‌ها در این دو حوزه برای دستیابی به یک هدف مشترک بهبود رفاه شهری و سکونتی» وجود نداشته است، بلکه هر نهاد به‌طور جداگانه تصمیم‌گیری کرده است؛ نتیجه آن سیاست‌ها نه به نفع شهرها و نه به نفع مسکن بوده است. تضاد پنهانی که میان سیاست‌های این دو معاونت وجود دارد، دربین دو شرکت مسئول شهرهای اقماری و مناطق درون شهر نیز قابل مشاهده است. در دو دهه گذشته، حومه شهرهای اصلی در واقع به همان اندازه که در تهران چالش‌های اساسی‌تری را تجربه کرده‌اند، با پروژه‌های عظیم مسکن‌سازی رشد فیزیکی و ساختمانی شدیدی را پشت‌سر گذاشته‌اند.
برآوردها نشان می‌دهد که تعداد واحدهای مسکونی در پایتخت چیزی بین 3.5 تا 4 میلیون واحد است در حالی که تنها در فاصله سال‌های 88 تا 92 نزدیک به 300 هزار واحد در چهار شهر جدید اطراف تهران ساخته یا کلنگ‌زنی شده است. در حالی که در دل تهران نیز حدوداً به همین مقدار، «پلاک‌های فرسوده» وجود دارد که اگر از سال‌ها قبل «مسئله‌ای مشترک و چندبعدی» در این وزارتخانه لحاظ شده بود، می‌توانست منابع و امکانات را با اولویت نوسازی درون شهرها صرف کند تا با «هزینه‌ای پایین»، «عملکرد بالایی» برای بهبود وضعیت شهرها و بازار مسکن به‌وجود آید، اما چنین نشد.
جزیره پنجم نیز مسئول «زمین‌های دولتی» است که به نوعی در میان موازی‌کاری‌های جزایر سیاست‌گذار مسکن قرار دارد. در سال‌های گذشته، زمین‌های قابل واگذاری توسط سازمان زمین عمدتاً در راستای «مسکن‌سازی دولتی» مصرف می‌شد. اما ماهیت این نوع مسکن‌سازی با «نوسازی بافت فرسوده» سازگاری ندارد.
فاز «صفر» مسکن در دولت چهاردهم
وضعیت فعلی سیاست‌گذاری در حوزه مسکن و ساختمان، زمین و شهرها به‌گونه‌ای است که فرمان یک خودرو همزمان تحت نظر 5 راننده مختلف باشد؛ در این وضعیت، «حرکت در مسیر درست به سمت یک مقصد مشخص» تقریباً غیرممکن می‌باشد. تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای در این حوزه سه مشکل را ایجاد کرده است. اولین آسیب این است که سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌ها در نهایت به «تحقق اهداف و رفع چالش‌های مسکن و زمین شهرها» نخواهند انجامید. آسیب دوم که شاید اهمیت بیشتری دارد، «آسیب‌پذیری ساختار در برابر دستورات غیرکارشناسی و الزامات غیرضروری اما مشکل‌زا» است.
تجربه‌های گذشته نشان می‌دهد که همواره تصمیماتی از بیرون برای این بخش اتخاذ شده و به شکل دستوری به نهادهای مربوط اطلاع‌رسانی می‌شود. وقتی که هماهنگی معنادار میان این 5 نهاد مسئول مسکن و ساختمان، زمین و شهرها وجود نداشته باشد، نتیجه آن می‌تواند انتخاب فعالیت‌هایی بی‌معنا به جای موارد اولویت‌دار باشد. آسیب سوم به‌تدریج به دو مشکل اول مرتبط می‌شود؛ به‌طوری که بخش مسکن از تصمیمات کلیدی و کارساز محروم خواهد ماند. در این راستا، در زمان حاضر که دوره انتخاب معاونان و مدیران برای این 5 جزیره سیاست‌گذاری زمین و مسکن و شهرها در حال انجام است، اصلاح ساختار «وزارت مسکن» ضروری به‌نظر می‌رسد (منظور قسمت‌های غیر مرتبط با وزارت راه و شهرسازی در ساختار کنونی این وزارتخانه است).
برای متوقف‌کردن سیاست‌گذاری جزیره‌ای در این حوزه لازم است که «نوسازی در ساختار وزارت مسکن» اجرا گردد. فاز اولیه این نوسازی یا همان «فاز صفر»، نیازمند یکپارچگی فکری میان معاونت‌ها و سازمان‌های مرتبط در این حوزه است. برای این منظور، «بیان مسئله واقعی بازار زمین، مسکن و همچنین نحوه اداره شهرها» ملزم به تعریف و تحلیل مجدد است.
واقعیت‌های سال‌های اخیر – به‌خصوص در یک دهه گذشته – این را نشان می‌دهد که در «درون شهرهای اصلی» وجود مناطقی دچار فرسودگی – مناطقی که درجه نازکی املاک و محلات آن از حد قابل تحمل فراتر رفته – مزیت و منابع محدود دولتی و توان نامحدود بخش خصوصی باید به‌صورت اولویت‌بندی شده به این نقاط معطوف شود. با این حال، این همه «مسئله مشترک و چندبعدی» نیست؛ بلکه «تصمیم‌گیری‌ها در معاونت شهرسازی» باید مبتنی بر چک‌لیست‌هایی باشد که معاونت مسکن از بازار زمین، مسکن و ساختمان گردآوری کرده است.
علاوه بر این، «ترکیب» یا همراستایی سیاسی برای شهرهای جدید نیز به اینگونه می‌تواند باشد که «توسعه این مناطق حومه‌ای باید بر اساس اولویت کامل تامین شبکه حمل‌ونقل عمومی سریع و انبوه‌بر برای اتصال به مرکز و سپس با تأمین تمامی خدمات سکونتی برای ساکنین موجود باشد.» هر نوع بارگذاری ساخت‌وساز بدون در نظر گرفتن این دو فاکتور، نیاز واقعی خانواده‌های متقاضی مسکن در حومه را پاسخ نمی‌دهد. در نتیجه، با برقراری ارتباط فکری بین این نهادها به منظور دستیابی به هدف مشترکی که «تنظیم بازارهای املاک با ابزارهایی که هر کدام از نهادها دارند»، سیاست‌گذاری در زمینه زمین، مسکن، ساختمان و شهرها دیگر به‌صورت جزیره‌ای عمل نخواهد کرد. این اتصال از طریق روش‌های مختلف قابل انجام است؛ یا از طریق ترسیم مأموریت‌های همسو از سوی وزیر در احکام انتصاب متولیان این 5 دهه یا از طریق ادغام ساختاری که به‌طور قطع بسیار وقت‌گیر خواهد بود یا از روش‌های دیگر.