چالش بحران صندوق‌های بازنشستگی به عنوان یکی از مسائل حاد اقتصادی ایران در سال‌های اخیر مطرح است. وابستگی این صندوق‌ها به منابع مالی دولت و کاهش نسبت موجود میان بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران، بار مالی سنگینی را بر دوش دولت قرار داده است.
مطابق با گزارش دنیای اقتصاد، تغییرات دموگرافیکی، افزایش امید به زندگی، مدیریت ناکافی منابع صندوق‌ها و مشکلات اقتصادی کلان به همراه تحریم‌ها، از جمله عوامل اصلی وقوع بحران‌های مربوط به صندوق‌های بازنشستگی به شمار می‌روند. تحت این شرایط، با اعمال اصلاحات ساختاری، تقویت بنیادهای اقتصادی و تغییر در سیاست‌های کلان کشور می‌توان به بهبود وضعیت صندوق‌ها و پیشگیری از بحران‌های آتی پرداخت. تجربیات موفقیت‌آمیز کشورهایی همچون آرژانتین و چین بیانگر این واقعیت است که با انجام اصلاحات صحیح می‌توان بحران‌ها را مدیریت کرد، اما در مورد ایران، نیاز به اعتمادسازی اجتماعی و اجرای سیاست‌های اقتصادی اصلاحی بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. وحید محمودی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران، در برنامه پادکست «رصدخانه اقتصاد» به تحلیل ابعاد مختلف بحران‌های صندوق بازنشستگی پرداخت.
در سال‌های پیشین، وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولت به یکی از مسائل عمده اقتصادی ایران تبدیل شده است. چه عواملی موجب کاهش نسبت پشتیبانی منابع و در نتیجه وابستگی صندوق‌ها به بودجه دولت در ایران شده است؟
صندوق‌های بازنشستگی باید در خلال ۳۰ سال فعالیت یک کارمند یا کارگر به گونه‌ای مدیریت شوند که منابع دریافتی به‌طور شایسته سرمایه‌گذاری و مدیریت شوند، تا در زمان بازنشستگی قادر به پرداخت مستمری باشند که حداقل استانداردهای معیشتی آنها را تأمین کند و کیفیت زندگی‌شان کاهش نیابد. این مقوله به مدیریت مصارف و منابع صندوق‌ها وابسته است. در واقع، مشارکت و نظارت دولت بر صندوق‌ها و مسئولیت پرداخت ۳ درصد از حق بیمه که دولت ملزم به پرداخت آن به صندوق‌هاست، اهمیت ویژه‌ای دارد. بدین ترتیب، اولین نکته‌ای که در تحلیل وضعیت فعلی مورد توجه قرار می‌گیرد، تغییرات در هرم جمعیتی است.
هرم جمعیتی کشور به سمت سنین میانسالی و سالخوردگی در حال گسترش است و در سه‌دهه اخیر، نرخ رشد جمعیت و آمار باروری روند نزولی را تجربه کرده است که به کاهش نیروی کار جوان و فعالی منجر گردیده است. به گونه‌ای که در سال ۱۴۱۵، پیش‌بینی می‌شود حدود ۵ میلیون نفر بیشتر از حد معمول بازنشسته شوند و به سرعت به مرز بسته شدن پنجره جمعیتی کشور نزدیک خواهیم شد. نکته دومی که باید مورد توجه قرار گیرد، افزایش امید به زندگی است که در سال ۱۳۵۴ معادل ۵۸ سال بوده و اکنون به ۷۵ سال رسیده است. طبیعی است که فرد بازنشسته برای سال‌های بیشتری به دریافت مستمری احتیاج خواهد داشت و به تبع آن، منابع بیشتری برای حمایت از این افراد ضروری است. در خصوص ورودی‌ها و خروجی‌های صندوق‌ها، باید بررسی شود که چه تعداد کسانی به عنوان ورودی جدید به صندوق‌ها ملحق می‌شوند؛ این ورودی‌ها حق بیمه می‌پردازند و خروجی‌ها نیز مستمری‌بگیران هستند.
با توجه به دو نکته قبلی، مخرج کسر (نسبت بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران) به شدت افزایش یافته است. به عبارت دیگر، نسبت پشتیبانی در صندوق‌ها، به معنی تعداد افرادی که حق بیمه می‌پردازند نسبت به تعداد افرادی که مستمری دریافت می‌کنند، باید به حداقل ۵ برسد؛ در غیر این صورت به عنوان بحران تلقی می‌شود. مثلاً در سال ۱۳۵۶، نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی سازمان تامین اجتماعی معادل ۲۵ بود؛ به این معنا که ۲۵ نفر حق بیمه می‌پرداختند و یک نفر مستمری دریافت می‌کرد، که نشان‌دهنده تعادل منطقی بین ورودی و خروجی و شرایط مطلوب منابع صندوق‌ها بود.
با این حال، این روند به دلایل مختلف روند نزولی را طی کرده و در حال حاضر نسبت پشتیبانی تامین اجتماعی به کمتر از ۴ رسیده است و در سایر صندوق‌ها مانند صندوق بازنشستگی کشوری و فولاد، این نسبت حتی به کمتر از نیم نیز کاهش یافته است. به این معنا که هیچ فردی حق بیمه نمی‌پردازد تا یک نفر بتواند مستمری دریافت کند. به همین علت، این وابستگی به وجود آمده و صندوق‌ها قادر به تأمین منابع لازم خود نیستند و به دولت روی آورده‌اند. به واقع، بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی مجدداً به کارمندان دولت تبدیل شده‌اند. به عنوان مثال، در سال ۱۴۰۲، دولت حدود ۴۲۰ هزار میلیارد تومان برای این منظور اختصاص داده است و پیش‌بینی می‌شود که این مبلغ در بودجه ۱۴۰۴ به بالای ۴۸۰ هزار میلیارد تومان افزایش یابد. این ارقام با توجه به حجم بودجه عمومی کشور بسیار قابل‌توجه هستند و بخش عمده‌ای از بودجه عمومی را صرف می‌کنند که خود چالشی بزرگ است، خصوصاً در شرایطی که کشور با ناترازی شدید بودجه‌ای مواجه است.
در بسیاری از نقاط دنیا، مسائل ناشی از افزایش امید به زندگی و کاهش نرخ باروری به چالش‌هایی برای صندوق‌های بازنشستگی تبدیل شده‌اند، اما عموماً این مشکلات منجر به ورشکستگی و وابستگی صندوق‌ها به دولت نشده است؛ بنابراین ریشه‌های مالی بحران صندوق‌های بازنشستگی در ایران چیست؟
در مقوله مالی صندوق‌ها می‌توان گفت که در سال‌های اخیر منابع بسیار زیادی در اختیار این صندوق‌ها بوده و همچنان از نظر دارایی‌های مالی، این صندوق‌ها دارای منابع قابل توجهی هستند. برای نمونه، شرکت شستا، بزرگ‌ترین هلدینگ متعلق به تامین اجتماعی، همچنان تحت مالکیت این صندوق باقی مانده است.
اگرچه برخی پروژه‌ها در ایران بازدهی قابل ملاحظه‌ای دارند (برای مثال بیش از ۲۰ تا ۳۰ درصد)، اما به دلیل فقدان پیش‌بینی‌پذیری و اطمینان در محیط سرمایه‌گذاری، سرمایه‌گذاران تمایل چندانی برای ورود به این پروژه‌ها ندارند. به دیگر سخن، حتی اگر این پروژه‌ها در تئوری منطقی و سودآور به نظر برسند، به علت شرایط نامطمئن و محدودیت‌های موجود در اقتصاد ایران، عملاً سرمایه‌گذاری در آنها تحقق نخواهد یافت. اگر این سرمایه‌ها به کشور ورود یابند و پروژه‌ها تأمین مالی شوند، حجم اقتصاد افزایش یافته و اشتغال واقعی به وجود خواهد آمد و بنابراین صندوق‌های بازنشستگی قادر به اتمام پروژه‌های ناتمام خود خواهند بود و توان مالی خود را برای تامین نیازهایشان ارتقاء می‌دهند. بدین ترتیب، نسبت پشتیبانی بهبود یافته و تعادل منطقی بین درآمدها و هزینه‌ها برقرار خواهد شد. به عبارتی، مدیریت کلان کشور می‌بایست به سمت اصلاح این ساختار و بازگرداندن توازن به اقتصاد گام بردارد.
نقش دولت در مسائل صندوق‌های بازنشستگی و بحران‌های کنونی آنها چه تأثیری داشته است؟
دیگر مشکلی که در ایران وجود دارد، دخالت‌های دولت و سایر نهادها در امور صندوق‌های بازنشستگی است. به عنوان مثال، نمایندگان مجلس قوانین و مقرراتی را تحت فشار به بودجه‌ها اضافه می‌کنند که بار مالی را بر دوش صندوق‌ها می‌گذارد. همچنین، تحریم‌ها و محدودیت‌های مختلف و سبک حکمرانی کلان کشور، همگی موجب افزایش هزینه‌ها و کاهش منابع درآمدی صندوق‌ها شده‌اند. یکی از چالش‌های بزرگ نیز تورم است که در کنترل آن، دولت‌ها توانایی چندانی ندارند و این خود بار مالی بیشتری ایجاد می‌کند.
در عین حال، وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به منابع دولتی در عرصه کلان اقتصادی ایران پیامدهای جدی به همراه دارد؛ با افزایش ناترازی منابع و مصارف صندوق‌ها، فشار بر بودجه دولت فزونی می‌گیرد و به تبع، ناترازی بودجه دولت نیز افزایش می‌یابد. افزایش ناترازی موجب می‌شود دولت‌ها به راه‌های نامعقول برای تأمین مالی خود متوسل شوند، مانند برداشت از بانک‌ها، استفاده از منابع بانک مرکزی، یا انتشار اوراق بدهی. این اقدامات که من آنها را «تأمین مالی سمی» نامگذاری می‌کنم، به اقتصاد کشور آسیب می‌زنند و موجبات افزایش تورم را فراهم می‌آورند. تورم افزوده و تحریم‌ها به نوبه خود موجب افزایش نرخ ارز شده و هر دو قشر از کالاهای قابل تجارت و غیرقابل تجارت را تحت تأثیر قرار می‌دهند. افزایش نرخ ارز، دوباره به افزایش تورم دامن می‌زند و چرخه‌ای معیوب از مشکلات را به وجود می‌آورد؛ لذا تا زمانی که مشکلات بنیادی در اقتصاد کلان حل نشود و اصلاحات لازم در حوزه اقتصادی صورت نگیرد، مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی قابل حل نخواهند بود.
علاوه بر این، دولت‌ها باید به‌جای اتکا به روش‌های حمایتی و اعانه‌ای، به بازسازی منابع خود بپردازند تا به جای حمایت مالی مستقیم، مردم را توانمند و به سمت کارآفرینی هدایت کنند. به عنوان نمونه، دولت باید به جای پرداخت مستقیم، به ایجاد نهضت کارآفرینی و توانمندسازی بپردازد و از روش‌های آموزشی برای توانمند کردن مردم بهره‌برداری کند. کشورهایی همچون بنگلادش، مالزی و برخی از کشور‌های آمریکای لاتین با اتخاذ رویکردهای نوین به تقویت اقتصاد خود و کاهش فقر از طریق ایجاد مشاغل کوچک و متوسط پرداخته‌اند. این کشورها از طریق توسعه کوچک‌مقیاس و تأکید بر قابلیتها و توانمندسازی موفق به اصلاح ساختار اقتصادی خود و کاهش فقر شده‌اند.
هنگامی که در محافل کارشناسی به راه‌های خروج از بحران‌های اقتصاد کلان اشاره می‌شود، معمولاً یکی از پیش‌نیازهای لازم برای برطرف کردن بحران، لغو تحریم‌ها محسوب می‌شود. سؤالی که پیش می‌آید این است که آیا در شرایط کنونی، دولت ایران قادر به انجام اصلاحات بنیادی در زمینه صندوق‌های بازنشستگی خواهد بود؟
در پاسخ باید گفت که مسائل مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی تنها به تحریم‌ها مربوط نمی‌شود. اگر بخواهم سهمی برای تحریم‌ها در نظر بگیرم، می‌توانم بگویم که ۳۰ درصد مشکلات به تحریم‌ها برمی‌گردد و ۷۰ درصد ناشی از مدیریت ناکارآمد و شیوه حکمرانی در سطوح کلان و صندوق‌هاست. از جانب دیگر، دولت از لحاظ نمایندگی مردم دارای مشروعیت است، ولی موضوع همراستا بودن و پذیرش عمومی مسأله‌ای جداگانه است. به‌عنوان مثال، در خرداد ۹۷ در گفت‌وگویی با تجارت‌نیوز، به عدم تمایل دولت به سیاستگذاری اشاره کردم.
دولت نمی‌تواند به‌طور هم‌زمان سیاست‌های اصلاحی را اجرایی کند و در برابر گرایش به سیاست‌های پوپولیستی مقاومت کند؛ به دلیل اینکه سرمایه اجتماعی به شدت کاهشیافته است. تا زمانی که سرمایه اجتماعی دوباره جلب نشود و پیوند میان دولت و مردم تقویت نشود، فرایندهای اصلاحی به هیچ عنوان امکان‌پذیر نخواهند بود. این نکته درباره بازنشستگان، عموم مردم یا کارمندان مصداق دارد. مردم باید این درک را پیدا کنند که دولت نماینده آن‌هاست و به نفع و خیر آنها عمل می‌کند. زمانی که آنها متوجه شوند منابع به چه نحوی هزینه می‌شود، بودجه‌ها چگونه تقسیم می‌گردند و شیوه حکمرانی چگونه است، اعتمادشان به دولت بازمی‌گردد. اگر مردم با پدیده‌هایی نظیر رانت، فساد، و اتلاف منابع مواجه شوند و ببینند که منابع در جاهایی صرف می‌شود که مورد قبول آنها نیست، طبیعی است که اعتمادشان نسبت به دولت کمرنگ خواهد شد.
در این شرایط، دولت نمی‌تواند هیچگونه سیاست اصلاحی اقتصادی را به مرحله اجرا درآورد تا زمانی که مردم در این راستا همراستا شوند. برای مثال، نمی‌توانیم قیمت بنزین را اصلاح کنیم، چون سرمایه اجتماعی اجازه آن را نمی‌دهد. بنزین با قیمت ۳هزار تومان بسیار ارزان‌تر از آب است، اما فقدان سرمایه اجتماعی مانع از انجام این اصلاح می‌شود. برعکس، در کشورهایی مانند آرژانتین که سرمایه اجتماعی مستحکم‌تری وجود دارد، دولت‌ها به راحتی قادر به اعمال اصلاحات اقتصادی هستند. بنابراین، ضروری است که دولت به تقویت سرمایه اجتماعی بپردازد و مردم را برای پذیرش اصلاحات آماده نماید.