مسلماً ثابت شده است که تخصص یک ملت یا منطقه در تولید چیزی خاص، نقش اساسی در رفاه و ثروت ساکنان آن ایفا می‌کند. در طول تاریخ، عموماً توافق بر این بوده که تجارت متقارن—یعنی مبادله کالاهای مشابه بین کشورها با سطوح مشابهی از فناوری و توانایی تولید—برای هر دو طرف سودمند است. در این زمینه، استفاده از نظریه تجارت ریکاردو برای شرکای تجاری معمولاً بی‌فایده نبوده است. با این حال، این گزارش به بررسی شرایطی می‌پردازد که نظریه تجاری ریکاردو نمی‌تواند برای یکی از شرکای تجاری سودمند واقع شود و در این راستا مکانیسم‌های اقتصادی مطرح می‌شوند که به عنوان بهینه‌سازی سیاست صنعتی شناخته می‌شوند.
از زمان سیاست‌های «جایگزینی واردات» انگلستان در قرن پانزدهم میلادی که با تمرکز بر تولید پارچه و لباس پشمی ارزش بسیاری ایجاد کرد، دلایل متعددی برای اتخاذ سیاست صنعتی به وجود آمده است. اگرچه امروزه این سیاست یعنی جایگزینی واردات دیگر جذابیتی ندارد. اثرات این سیاست‌ها در انگلستان منجر به افزایش تعرفه‌های صادراتی بر پشم خام گشت و قیمت تمام شده پشم انگلیسی را برای تولیدکنندگان داخلی کمتر از رقبای خارجی کرد. به رغم این، دلایل اهمیت قدرت تولیدی متفاوت بوده و در طی سال‌ها، درک این موضوع از حدس‌های شهودی به شواهد علمی تبدیل شده است.
ریشه‌های تاریخی سیاست صنعتی
گزنفون در کتاب خود (راه‌ها و وسایل) به این نکته اشاره کرد که مشکلات اقتصادی یک شهر می‌تواند با افزایش جمعیت بهبود یابد و او در واقع متوجه افزایش بازده یا صرفه‌جویی در مقیاس بوده است. این داستان به اوایل قرن پانزدهم برمی‌گردد و با سیاست‌های عملی و درک سیستمی که در سال ۱۵۸۹ با انتشار کتاب مشهور جووانی بوترو درباره عظمت شهرها آغاز گردید، پیوند خورده است که امروزه نسبتاً ناشناخته است. ریچارد گلدتویت، مورخ اقتصادی ایالات متحده، نیز بیان کرده که ظهور تمدن اروپایی، در واقع ناشی از فرآیند شکل‌گیری سیاست‌هایی بوده که ریشه در سیاست‌های صنعتی امروزی دارند. او تاکید می‌کند که از قرن دوازدهم به این سو، تولید کالاهایی که قبلاً از شام وارد می‌شدند، در اروپا آغاز گردید. گسترش صنعتی به‌عنوان هسته اساسی آنچه از آن تحت عنوان «انقلاب تجاری» نام برده می‌شود، تلقی شده است. سپس این منطق به بسیاری از کشورهای اروپایی تسری یافت و از انگلستان در قرن پانزدهم تا ظهور اقتصادهای توسعه‌یافته کلاسیک و طرح مارشال، همیشه اصول ایجاد ثروت از طریق تقویت ساختاری بخش‌های تولید ملی مورد توجه بوده است.
شرکت‌های صنعتی به‌طور معمول پس از چند سال ابتدایی ضرر و نیاز به حمایت‌های یارانه‌ای روبرو می‌شوند و کل سیستم‌های ملی نیز برای رسیدن به سودآوری باید سال‌ها یارانه و حمایت را تجربه کنند. این مرحله از حفاظت که جان استوارت میل، با عنوان حفاظت از صنعت نوزاد از آن یاد می‌کرد، همچنان ضروری است. انگلستان به نمونۀ کشوری تبدیل شده که به‌نظر می‌رسد سیاست صنعتی‌ای بدون تئوری مشخص ایجاد کرده است. در قرن پانزدهم، انگلستان کشوری فقیر بود که به شدت به بانکداران ایتالیایی بدهکار بود و محصول اصلی صادراتی‌اش پشم خام بود. با این حال، در یک دوره نسبتاً کوتاه، انگلستان از یک کشور فقیر، به یک قدرت پیشرو در جهان و از یک کشوری با کشاورزی ضعیف به یک کشور با امپراتوری جهانی تبدیل شد که خورشید هرگز در آن غروب نمی‌کرد. در این زمینه، روایت‌های متفاوتی درباره چگونگی این تحولات وجود دارد. احتمالا سیاستی که ابتدا با هدف افزایش درآمدهای ملی و مالیات بر صادرات پشم خام اجرایی شده، به‌عنوان یک اثر جانبی غیرمستقیم، موجب شکل‌گیری یک صنعت داخلی در تولید پارچه‌های پشمی گردید. انگلستان به سرعت متوجه این نکته شد که اتکاء به صادرات کالای خام، مسیر پیشرفت نیست.
طرح مارشال و نیاز به کشف مجدد اقتصاد صنعتی
جالب است که در دوره‌ای پس از جنگ جهانی دوم، رشد همزمان دو نوع نظریه اقتصادی متضاد را تجربه کردیم. از یک سو، با طرح مارشال در سال ۱۹۴۷، به‌صورت عملی دوباره اصولی را دیدیم که به انگلستان در قرن پانزدهم مربوط می‌شود: اینکه تنها راه دست‌یابی به ثروت ملی افزودن صنعت به اقتصاد است. واقعاً، طرح مارشال به احیای صنایع اروپا کمک کرد. از سوی دیگر، در سطح نظری، مقالات پل ساموئلسون در مجله اقتصادی در سال‌های ۱۹۴۸ و ۱۹۴۹ که مبتنی بر نظریه تجاری ریکاردو بود، به‌طور مستقیم برعکس این موضوع را پی‌ریزی می‌کرد و بیان می‌داشت که «هر چه تولید کنید، تجارت بین‌الملل به ایجاد یکسان‌سازی قیمت عوامل تمایل دارد.» به طور کلی، یکی از این نظریه‌ها مدعی بود که کالایی که تولید می‌کنید، توان جامع شما را تعیین می‌کند؛ در حالی که دیگری معتقد بود که رشد اقتصادی تحت تأثیر نوع کالای تولیدی خنثی است. این دو نظریه متضاد، یکی ضرورت تولید برای ایجاد ثروت و دیگری عدم وابستگی آن را در کنار هم داشتند، اما با گذر زمان و شروع دوره جنگ سرد، نظریه ساموئلسون پیشرفت بیشتری یافت. با این حال، در سال‌های اخیر، سیاست صنعتی مجدداً به مرکز توجه در حوزه‌های عملی و نظری اقتصاد بازگشته است و دستاوردهای موفق این سیاست‌ها در تحقیقات مختلف به اثبات رسیده است.
بازی سیاست صنعتی جدید
در حوزه سیاست صنعتی، به‌نظر می‌رسد بیانیه حزب جمهوری‌خواه ایالات متحده در سال ۱۸۸۴، که بر پایه نوشته‌های جیووانی بوترو در سه قرن قبل شکل گرفته باشد، بر این اساس استوار است: بزرگ‌ترین تنوع صنعتی، بالاترین بهره‌وری و رونق عمومی و آسایش و استقلال کشور را به ارمغان می‌آورد. اصل سیاست صنعتی بر آن متمرکز بود که بالاترین حمایت را به پیچیده‌ترین محصولات از منظر فنی اعمال کند. با این وجود، تحولاتی که از آن زمان صورت گرفته، مسأله را پیچیده‌تر کرده است. حداقل اندازه کارآمد شرکت‌های صنعتی و حتی ملت‌ها به‌طور قابل توجهی افزایش یافته است. در دهه ۱۹۳۰، استونی، که در آن زمان ثروتمندتر از فنلاند بود و تنها یک میلیون نفر جمعیت داشت، توان رقابتی خوبی با دیگر صنایع داشت؛ اما اکنون این امر ممکن نیست. ماهیت گزارش چکینی در سال ۱۹۸۸ که به بازار واحد اروپا اشاره داشت، به درستی پیش‌بینی کرده بود که بیشترین مزایای بازار واحد به دلیل افزایش بازدهی مقیاس در صنعت تولید خواهد بود. اما چکینی محاسبه نکرده بود که به دلیل نرخ ارز ثابت در قالب یورو، بخش تولید در کشورهای حاشیه‌ای اروپا آسیب خواهد دید و این وضعیت به ایجاد یک نتیجه برد-باخت خواهد انجامید که در آن، آلمان به‌عنوان یک کشور غالب نمایان می‌شود. این موضوع ضرورت هماهنگی سیاست‌های ارزی و صنعتی را برجسته می‌سازد. نمی‌توان سیاست صنعتی را اجرایی کرد در حالی که سیاست ارزی بر سر راه توسعه صادرات سنگ‌اندازی می‌کند. تضعیف پول ملی در مراحل اولیه توسعه صنعتی، می‌تواند به رشد اقتصاد بلندمدت و توسعه صنایع صادراتی کمک کند؛ چراکه این انتقال منابع، کوشش‌هایی را برای ورود نیروی کار و سرمایه به بخش‌های صنعتی و ایجاد رشد صادرات تشویق می‌کند. به‌طور مشابه، صنعت می‌تواند به سرعت و گستردگی قابل توجهی دانش فنی و مهارت‌ها را به دیگر بخش‌های اقتصاد منتقل کند. بسیاری از کشورها در مراحل ابتدایی توسعه، سیاست‌های هماهنگ را برای رشد صنعتی اجرایی کردند. چین و کشورهای آسیای شرقی نمونه‌های موفقی از تاسیس یک نظام هماهنگ برای سیاست‌گذاری صنعتی هستند. اما در ایران، به وضوح سیاست‌های ناهماهنگ مشهود است. در این راستا، کشورهای مختلف در سیاست‌های صنعتی جدید تمایل دارند از یارانه‌ها و اقدامات تشویقی صادرات برای هدف قرار دادن شرکت‌ها استفاده کنند.
دموکراسی‌های ثروتمند در مقایسه با سایر دولت‌ها بیشتر درگیر سیاست‌های صنعتی هستند و به‌طور مشخص، این سیاست‌های صنعتی به سمت زیرمجموعه‌های صنایعی حرکت می‌کند که به‌دلیل مزیت‌های نسبی، همبستگی زیادی با هم دارند. به عبارتی، دیوان‌سالاری‌های صنعتی جدید به‌طور سیستماتیک بر بخش‌هایی متمرکز می‌شوند که دارای مزیت نسبی بیشتری هستند. همچنین نتایج نشان می‌دهد که دولت‌ها تمایل به اجرای سیاست‌های صنعتی بر بنگاه‌ها و صنایعی دارند که قبلاً در بازارهای بین‌المللی مطرح بوده‌اند. در واقع، این سیاست‌های صنعتی جدید بیشتر به شکل اقداماتی غیرتعرفه‌ای در آمده‌اند. این سیاست‌ها با هدف تغییر در ترکیب فعالیت‌های اقتصادی، سعی در دگرگونی قیمت‌های نسبی در بخش‌ها یا هدایت منابع به سمت فعالیت‌های منتخب با هدف تغییر ترکیب بلندمدت فعالیت‌ها دارند. جدیدترین یافته‌ها نشان می‌دهند که شاهد افزایش استفاده از سیاست‌های صنعتی در ساختار اقتصادی هستیم و به‌طور خاص، از ۲۰ درصد استفاده از این سیاست‌ها در سال ۲۰۱۰، به ۵۰ درصد در سال ۲۰۱۹ رسیده‌ایم. به این ترتیب، صنایع منتخب بیشتر از گذشته تحت حمایت‌های دولتی قرار می‌گیرند. با این حال، به دلیل اینکه سیاست‌های صنعتی به شیوه‌ای تکنوکراتیک و پیچیده درآمده‌اند، ظرفیت اداری و مالی دولت‌ها برای اجرای آن‌ها باید به میزان بالایی افزایش یابد و چون بسیاری از کشورها با ظرفیت دولتی پایین مواجه هستند، نابرابری‌های بزرگی در بهره‌مندی از سیاست‌های صنعتی میان کشورها مشاهده می‌شود. برای مثال، آلمان به‌عنوان پیشگام در این زمینه، دو برابر سایر کشورها از سیاست‌های صنعتی بهره‌مند است، در حالی‌که در کشورهای فقیر، سیاست صنعتی به‌ندرت وجود دارد. یک مطالعه جدید با استفاده از روش‌های اندازه‌گیری سیاست‌های صنعتی به شکل تحلیلی، حقایق جالبی درباره تحولات این سیاست‌ها و چگونگی استفاده از آن‌ها را مشخص کرده است.
چهار یافته کلیدی از این مطالعه به‌طور برجسته ظاهر می‌شود. نخست، سیاست‌های صنعتی به شدت رواج یافته و از سال ۲۰۱۰ سهم آن‌ها در کل سیاست‌ها رو به افزایش بوده است. دوم، کشورها تمایل به استفاده از یارانه‌ها و اقدامات تشویقی صادرات دارند که عمدتاً بر شرکت‌ها تمرکز دارد. سوم، کشورهای ثروتمندتر بیشتر درگیر سیاست‌های صنعتی هستند و در داده‌های این مطالعه، سیاست صنعتی در میان کشورهای فقیر و بسیار فقیر نادرتر است. در نهایت، سیاست صنعتی بیشتر به صنایع زیرمجموعه‌ای که دارای مزیت نسبی عینی است، متمرکز شده است. نکته کلیدی اینجاست که با وجود عادی شدن سیاست صنعتی، توزیع آن در میان کشورها برابر نیست و کشورهای فقیر در رقابت با کشورهای ثروتمند به شدت ناتوانند، زیرا از ظرفیت‌های اداری و مالی لازم برای پیاده‌سازی سیاست‌های صنعتی پیچیده و تکنوکراتیک بی‌بهره‌اند. چهار نکته برجسته از مطالعه‌های جدید به این شرح است. اول، سیاست صنعتی (IP) به شدت رایج است (۲۵ درصد از سیاست‌ها در پایگاه داده گزارش شده) و از سال ۲۰۱۰ توسعه پیدا کرده است.
دوم، کشورها تمایل دارند از یارانه‌ها و اقدامات تشویقی صادرات بهره‌مند شوند که معمولاً بر شرکت‌ها تمرکز دارند. سوم، دموکراسی‌های ثروتمند به طور گسترده‌ای به IP مشغول هستند. چهارم، سیاست صنعتی عموماً به سمت زیرمجموعه‌ای از صنایع متمرکز است که با مزیت نسبی عینی صنعت ارتباط بالایی دارد؛ اما در طول تاریخ به حرکت رو به بالا در فضای محصول انجامیده است. ایران باید استفاده صحیح و مشروط از این سیاست‌ها را در دستور کار قرار دهد. تجربه‌های تاریخی بزرگ و شواهد علمی روز تأیید می‌کنند که سیاست‌های صنعتی می‌توانند مؤثر واقع شوند و به تسریع تغییرات ساختاری در اقتصاد کمک کنند.