در سال‌های اخیر، صندوق‌های بازنشستگی با بحران‌هایی جدی مواجه بوده‌اند که ریشه‌های این چالش‌ها متنوع و فراوان است. از جمله این مشکلات می‌توان به فرآیند سالمند شدن جمعیت، افزایش هزینه‌های مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی، کاهش ورودی به این صندوق‌ها به دلیل بیکاری وسیع، گسترش مشاغل غیررسمی، فقدان یک سیاست‌گذار واحد و عدم وجود نهاد ناظر بر سیستم بیمه‌های اجتماعی، و همچنین تصویب قوانین و مقررات متعددی که فشار مالی به صندوق‌ها تحمیل می‌کند، اشاره کرد. یکی از مسائل قابل بحث و بررسی که هم به لحاظ مالی و هم از دیدگاه اصول حاکم بر نظام بیمه‌های اجتماعی (مانند رعایت اصل برابری) دارای اهمیت بسیاری است، تبعیض می‌باشد. تحلیل و بررسی تبعیض‌های موجود در نظام بازنشستگی ایران می‌تواند در سیاست‌گذاری‌های مرتبط با بیمه‌های اجتماعی نقش بسزایی ایفا کند.
نگاهی به نظام بازنشستگی در ایران و مشکلات تبعیض‌آمیز آن
تاریخچه نظام بازنشستگی در ایران با تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه در سال ۱۲۸۷ آغاز می‌شود. در طول این سال‌ها، صندوق‌های بیمه‌ای متنوعی تأسیس شده‌اند که هر یک با شرایط و ویژگی‌های خاصی به ساختار بازنشستگی پیوسته‌اند. به‌طور کلی، این نظام‌ها از منابع متفاوتی شکل گرفته‌اند، مسیرهای نسبتا متنوعی را گذرانده‌اند و هنوز هم به‌طور منسجم در یک بستر واحد هدایت نمی‌شوند. در حال حاضر در کشور چهار صندوق بیمه‌ای بزرگ وجود دارد که از لحاظ پوشش تأثیرگذار هستند و همچنین ۱۳ صندوق کوچکتر فعال هستند. تحقیقات و بررسی‌های موجود نشان می‌دهد که نظام بازنشستگی ایران زمینه‌ساز بروز انواع تبعیض‌ها برای بازنشستگان می‌باشد که در ادامه به بررسی آنها خواهیم پرداخت.
کاستی در پوشش بیمه‌ای جامع
یکی از اصول کلیدی در نظام‌های بازنشستگی، فراگیری و جامعیت پوشش بیمه‌ای است. در بسیاری از کشورها، بیمه‌های اجتماعی به طور اجباری دریافت می‌شوند تا به دلایل اقتصادی، که معمولاً ناشی از توان مالی پایین شهروندان برای تأمین امنیت بلندمدت مالی آنان است، به وجود آمده‌اند. مشابه سایر قوانین، اولین سطح تبعیض منفی در نظام بازنشستگی این است که برای برخی افراد قانون به درستی اجرا می‌شود و برای برخی دیگر نه. اگر به طور مقایسه‌ای به این موضوع نگاه کنیم، مسأله تبعیض در خصوص صندوق‌های اختصاصی بسیاری در دستگاه‌ها و نیز صندوق بازنشستگی کشوری به طور قابل‌توجهی کمتر است، چرا که در اینجا کارفرما و دولت هر دو به یک شکل عمل می‌کنند و تصور می‌شود که کلیه کارکنان زیر پوشش بیمه‌ای قرار دارند. با این حال، مسأله پوشش برای سازمان تأمین اجتماعی به‌طور خاص مطرح می‌باشد، چرا که ممکن است به دلایل مختلفی از جمله گسترش مشاغل غیررسمی، قانون پوشش اجباری برای همه مشمولان به درستی اجرا نشود. در ادامه به تحلیل وضعیت پوشش بیمه‌ای خواهیم پرداخت و سپس به مهم‌ترین جنبه‌های تبعیض‌آمیز این موضوع خواهیم پرداخت. طبق گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده است، در سال ۱۴۰۰ تعداد ۱۵ میلیون و ۱۳۰ هزار و ۱۵ نفر از شاغلان کشور تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی قرار داشتند و در مجموع، ۱۹ میلیون و ۱۸۸ هزار و ۹۹۰ نفر از شاغلان تحت پوشش کل صندوق‌های بازنشستگی بودند. بر اساس داده‌های مرکز آمار، در سال مورد اشاره، ۲۳ میلیون و ۴۴۷ هزار و ۴۵۲ نفر از جمعیت ۱۵ سال و بالاتر کشور شاغل بوده‌اند. به این ترتیب، چهار میلیون و ۲۵۸ هزار و ۴۶۲ نفر از کارگران شاغل فاقد پوشش بیمه‌ای بوده‌اند. اگر به بعد خانوار توجه کنیم که در همین سال ۳.۲ تخمین زده شده است، این تعداد به بالغ بر ۱۳ میلیون و ۶۲۷ هزار و ۷۸ نفر با اعضای خانواده‌هایشان می‌رسد. همچنین، باید در نظر داشته باشیم که در سال ۱۴۰۰ جمعیت بیکاری که به دنبال کار بودند، حدود دو میلیون نفر تخمین زده شده است. به این ترتیب، مجموعاً بیش از ۲۰ میلیون نفر (شاغل و جویای کار به همراه اعضای خانواده‌شان) که در حال حاضر و آینده می‌توانستند به عنوان بیمه‌شدگان اصلی و تبعی از مزایای مستمری و مزایای درمانی سازمان تأمین اجتماعی بهره‌مند شوند، از پوشش بیمه‌های اجتماعی خارج مانده‌اند.
برخی از شهروندان به دلیل نداشتن آگاهی کافی از منافع بیمه اجتماعی یا ارزیابی‌های متفاوت از نفع شخصی خود، تمایل دارند که در صندوق‌های بیمه اجتماعی شرکت نکنند یا تنها به خریدهای ظاهراً جذاب بیمه‌های خصوصی یا پس‌اندازهای شخصی اکتفا کنند. این مشکل به‌ویژه در مورد شمول سازمان تأمین اجتماعی، در توافق‌های غیررسمی میان کارفرما و بیمه‌گر نمایان می‌شود: کارفرما ممکن است بخشی یا تمام حق بیمه سهم کارگر را به‌صورت نقدی به کارگر پرداخت کرده و نام او را در لیست بیمه قرار ندهد. این رفتار به عنوان فرار بیمه‌ای شناخته می‌شود. همچنین، قوانین دیگری همچون معافیت کارگاه‌های کوچک از الزامات قانونی در کارگاه‌هایی که دارای نیروی مازاد بر تعداد مقرر هستند، انگیزه‌هایی خاص برای چنین توافقاتی به‌وجود آورده‌اند. این شرایط به وضوح کارفرمایان را به عدم انجام تعهدات قانونی خود در موعد مقرر تشویق می‌کند.
فعالیت‌های اینترنتی
شاید سخت باشد که تصور کنید، اما کسب‌وکارهای اینترنتی می‌توانند یکی از عواملی باشند که موجب تبعیض در نظام بازنشستگی شوند. یکی از دلایل این وضعیت، تعاریف قانونی به‌روز نشدنی است که امکان پوشش را برای شاغلان غیررسمی این کسب‌وکارها منتفی می‌کند. رئیس مرکز توسعه تجارت الکترونیک در مصاحبه‌ای که در سال ۱۴۰۱ انجام داد، به این نکته اشاره کرده است که تعداد این کسب‌وکارها حدود ۳۰۰ هزار تخمین زده می‌شود و جمعیت شاغل در این حوزه بین ۴۰۰ تا ۶۰۰ هزار نفر بوده است. برخی تخمین‌ها اعداد به مراتب بالاتری را نیز ارائه می‌دهند. به هر حال، فعالیت‌های اقتصادی اینترنتی در دو حوزه تجارت و تبلیغات با سرعتی بسیار زیاد در حال گسترش هستند و نسل‌های آتی را به شیوه‌ای مهم به خود جلب خواهند کرد. مساله پیش آمده درباره عدم برخورداری این دسته از شاغلان از پوشش بیمه‌ای نیز موضوعیتی دارد. «استثنائات در قانون کار»، «مهاجران و اتباع خارجی»، «عدم وجود پوشش بیمه‌ای»، «حق بیمه صندوق‌ها»، «خدمات و مزایای صندوق‌ها» و «کفایت مزایا» از دیگر عواملی هستند که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان موانع تبعیض‌آمیز برای بازنشستگان معرفی شده‌اند.
مشکلات ناشی از استقراض اجباری دولت
طبق بررسی‌های انجام شده توسط یکی از اعضای کارکنان سازمان تأمین اجتماعی، که بازه زمانی بین سال‌های ۱۳۳۹ تا ۱۳۹۹ را تحلیل کرده است، «تنها در قالب بازنشستگی پیش از موعد، بیش از ۵۳.۷ هزار میلیارد تومان از طرف دولت و مجلس میان ۶۳۳ هزار و ۸۵۵ نفر از شهروندان توزیع گردیده است. برآوردهای کارشناسان نشان می‌دهد که بدهی‌های جاری دولت به سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۴۰۲ به ۷۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است که معادل حدود ۱۴ درصد از کل بودجه کشور در همان سال می‌باشد. این نسبت بیانگر حجم بالای بدهی‌های مشکوک‌الوصول است. در شرایطی که دولت با محدودیت‌های جدی منابع مالی مواجه است، به علت تصویب قوانین حمایتی و بخشودگی‌های بیمه‌ای، بدهی‌های معوقه دولت به صندوق‌های بیمه اجتماعی به طور تصاعدی در حال افزایش است و انتظار می‌رود که در طی پنج سال آینده به سطحی غیرقابل وصول برسد، مگر اینکه در اولین فرصت، قوانین تعهدآور اصلاح شوند و از افزایش این بدهی‌ها جلوگیری شود.
استقراض اجباری از صندوق‌ها در عمل دو حالت فرضی را به همراه دارد؛ در حالت اول، دولت تمامی بدهی‌های خود را به‌طور به موقع پرداخت می‌کند. این سناریو یک واقعیت نداشته و بودجه‌های سال‌های آینده همواره به سازمان تأمین اجتماعی بدهکار خواهند ماند. اگر در یک چشم‌انداز به شدت خوش‌بینانه، بازپرداخت تمامی بدهی‌های دولت محقق شود و تعهدات جدید نیز بلافاصله پرداخت شوند، بازهم مسأله‌ای مطرح خواهد بود. آیا در این حالت گروه‌های مشمول حمایت به درستی شناسایی شده‌اند؟ آیا آزمونی جامع و دقیق برای سنجش توان مالی آنها صورت گرفته است؟ به عنوان مثال، آیا قدرت مالی گروه‌های خاص معاف از سهم بیمه‌ای کارگر و کارفرما یکسان است؟ چه در مورد کارگران حداقل‌بگیر بنگاه‌های مختلفی که تحت خط فقر قرار دارند؟ آیا قانون‌گذار تمامی گروه‌های مستحق معافیت بیمه‌ای را شناسایی کرده یا فقط گروه‌های خاص (به دلایلی چون داشتن قدرت چانه‌زنی بیشتر یا فراهم بودن فرصت‌های غیررسمی) از توزیع نابرابر حمایت‌ها بهره‌مند شده‌اند؟ همچنین، نسبت به جمعیت بخشی که فاقد پوشش بیمه‌ای بازنشستگی هستند و به هر دلیلی در حوزه‌های غیررسمی مشغول به فعالیت هستند، چه می‌توان گفت؟ بدون شفاف‌سازی و اثبات صحت انتخاب گروه‌های مستحق حمایت (به لحاظ فراگیر بودن چتر حمایتی و نیز سنجش صحیح توان مالی)، مسئله تبعیض منفی و توزیع ناصحیح قابل طرح خواهد بود.
تبعیض علیه بازنشستگان در بودجه عمومی
در حدود ۹۱ درصد از منابع مالی نهادهای بیمه‌ای به‌صورت مستقیم صرف مستمری‌های بازنشستگی کارکنان دولت و نیروهای مسلح (شامل صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری) می‌شود. بدیهی است که باید به وضعیت بازنشستگان دولتی و چالش‌های مالی یا حفظ قدرت خرید آنان (به‌ویژه برای افراد با درآمد حداقل) توجه شود؛ اما مشاوران و متخصصان سیاست‌گذاری باید به یک مسأله حقوقی مهم توجه داشته باشند: در حال حاضر، بیش از نیمی از جمعیت کشور (بیش از ۴۵ میلیون نفر) به‌طور موثر تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی قرار دارند و حق بیمه‌های آنان مالیات از درآمد آنان برداشت می‌شود. به این ترتیب، این افراد در بودجه سال ۱۴۰۲ که تأمین مالی بیش از ۴۰ درصد آن از محل مالیات‌ها بوده و به‌طور کلی منابع عمومی ملت محسوب می‌شود، حضور بسیار پررنگی داشته‌اند. حال در زمان توزیع این بودجه و اختصاص حدود ۱۸ درصد به هزینه‌های مرتبط با اعتبارات حوزه بیمه‌های اجتماعی، سهم کنونی سازمان تأمین اجتماعی از کل منابع بیمه‌ای بودجه به‌طرز عجیبی ناچیز است؛ به‌طوری که در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ سهم این سازمان از منابع بودجه، فقط ۲.۳ و ۴.۵ درصد بوده است. در حالی که بار سنگین مالی مستقیم کشور بر دوش مشمولان تحت پوشش این سازمان قرار دارد که غالباً کارگران فعال در محیط‌های کار ناایمن و با امنیت شغلی اندک هستند و مستمری‌بگیرانی هستند که فشارهای اقتصادی شدیدی را تحمل می‌کنند؛ به‌علاوه، آنها موظف به تأمین نیمی از بار مالیاتی کشور هستند و جا دارد اشاره شود که در سال ۱۴۰۲ بدهی‌های تحمیلی به صندوق‌ها برابر با ۷۰۰ هزار میلیارد تومان بوده که تقریباً دو برابر کل اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های فعال در حوزه بیمه‌های اجتماعی در همان سال است و تنها هشت هزار میلیارد تومان از این مبلغ به سازمان تأمین اجتماعی اختصاص داده شده است.