پارادوکس FATF و اقتصاد تحت تحریم: انتخاب بین شبکه مالی مخفی یا پیوستن به بازار جهانی در دوران تنش/ چرا تصویب قوانین به تنهایی کافی نیست؟

خبرآنلاین – رسول صَفرآهنگ – وضعیت ایران در «گروه ویژه اقدام مالی» (FATF) به سادگی با عبارت «ایران هنوز در فهرست سیاه قرار دارد» توصیف نمی‌شود. این موضوع به لحاظ حقوقی و ژئوپلیتیکی ابعاد پیچیده‌تری دارد. در آخرین ارزیابی عمومی از FATF، ایران در زمره حوزه‌های پرخطر قرار داشته و فراخوان‌های جدیدی برای اقدام به اعضا و حوزه‌های قضایی دیگر ارسال شده است تا تدابیر موثری علیه این کشور اتخاذ گردد. در جلسه ژوئن ۲۰۲۶ نیز وضع موجود به طور معناداری دستخوش تغییر نشد.

با این وجود، در سال‌های ۲۰۲۵ و اوایل ۲۰۲۶، ایران نشانه‌هایی از قصد به تعامل دوباره با FATF نشان داد. از جمله گزارش‌هایی مبنی بر تصویب یا پیوستن به کنوانسیون پالرمو و کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم منتشر شد. با این حال، FATF این تحولات را برای تغییر وضعیت ایران کافی ندانسته و به این دلیل که تحفظات نسبت به کنوانسیون‌ها بسیار زیاد است و اجرای آن‌ها نیز مطابق با استانداردهای این نهاد نیست، همچنان در لیست پرخطر قرار داد. همچنین بیشتر برنامه اقدام ایران که از سال ۲۰۱۶ شروع شده بود و در ژانویه ۲۰۱۸ به انتها رسید، هنوز به حالت اجرایی درآمده است.

ملاحظه این نکته ضروری است که موضوع FATF برای ایران یک مساله صرفاً فنی در حوزه مبارزه با پول‌شویی نیست، بلکه به ساختارهای قدرت مالی، تحریم، بازدارندگی و امنیت اقتصادی مرتبط است. پس از جنگ میان ایران و آمریکا، این اهمیت بیشتر شده است، زیرا آمریکا در کنار فشارهای نظامی و اقتصادی، تلاش‌های متعددی علیه شبکه‌های بانکی سایه، شرکت‌های پوششی، صرافی‌ها، دارایی‌های دیجیتال و دیگر اشکال تأمین مالی مرتبط با ایران داشته است.

از این‌رو، باقی ماندن ایران در وضعیت پرخطر FATF به آمریکا و سایر نظام‌های مالی این امکان را می‌دهد که هزینه «ریسک ایران» را فراتر از تحریم‌های یک‌جانبه خود گسترش دهند. در این راستا، چالش اصلی برای تهران دیگر تنها «خروج از فهرست سیاه» نیست، بلکه انتخاب یکی از دو الگوی متفاوت است. نخست، پذیرش استانداردهای شفافیت و قابلیت ردیابی مالی برای بازگشت تدریجی به نظام مالی جهانی، یا حفظ ظرفیت‌های مالی غیرشفاف و شبکه‌های موازی که در شرایط تحریم برای بقاء ضروری اند اما در عین حال مانعی برای بازگشت ایران به اقتصاد رسمی جهان به شمار می‌آیند.

آیا ایران واقعاً در «فهرست سیاه» است؟

در ادبیات سیاسی و رسانه‌ای ایران، اصطلاح «لیست سیاه FATF» به‌طور مرتب استفاده می‌شود. این اصطلاح اگرچه از نظر حقوقی دقیق نیست، اما به واقعیتی نهادی که از اهمیت خاصی برخوردار است اشاره دارد. اصطلاح رسمی FATF برای وضعیت ایران «حوزه‌های قضایی پرخطر مشمول فراخوان اقدام» است. FATF این فهرست را به‌طور غیررسمی به نام «black list» نیز می‌خواند و در آخرین وضعیت رسمی منتشر شده در ژوئن ۲۰۲۶، ایران همچنان در این فهرست قرار دارد.

اما اهمیت این تمایز صرفاً زبانی نیست. FATF یک نهاد داوری بین‌المللی نیست و معاهده‌ای الزام‌آور نظیر منشور ملل متحد ندارد تا تصمیمات آن به معنای صدور یک «حکم حقوقی» علیه ایران باشد. با این حال، قدرت واقعی FATF از محل دیگری نشأت می‌گیرد. قدرت آن در هماهنگی رفتار نظام‌های مالی ملی و خصوصی موجود است که آن را توانمند کرده است. این نهاد با استفاده از استانداردها، ارزیابی‌ها و فهرست‌های پرخطر، هزینه‌های مبادله با کشورهایی نظیر ایران را افزایش می‌دهد.

بانک‌ها، مؤسسات مالی، شرکت‌های بیمه، صرافی‌ها و حتی برخی بازیگران حوزه دارایی‌های دیجیتال در مواجهه با کشوری که در وضعیت پرخطر FATF قرار دارد، با الزامات و ریسک‌های افزوده‌ای مواجه می‌شوند. به همین دلیل، اگرچه FATF از طریق قوانین پایه‌ای یک «قانون‌گذار جهانی» به معنای متعارف نیست، در عمل به بخشی از حکمرانی مالی جهانی تبدیل شده و به همین خاطر وضعیت ایران در FATF در سال ۲۰۲۶، بعد از جنگ و در شرایط تشدید رویارویی با آمریکا و اسرائیل، اهمیت بیشتری یافته است.

وضعیت فعلی ایران: هنوز خروجی در کار نیست

واقعیت نخست و مهم این است که ایران در حال حاضر همچنان در فهرست پرخطر FATF قرار دارد. با وجود اینکه وضعیت فهرست پرخطر در نشست‌های ۱۷ تا ۱۹ ژوئن ۲۰۲۶ مورد بازبینی قرار گرفت، ایران همچنان در زمره حوزه‌هایی قرار گرفت که مشمول فراخوان برای اجرای اقدامات مقابله‌ای هستند. در همان نشست، تغییراتی در فهرست «نظارت فزاینده» یا فهرست معروف به خاکستری صورت گرفت و به‌عنوان مثال، عراق و بوسنی و هرزگوین به این فهرست اضافه شدند، اما وضعیت ایران در فهرست پرخطر هیچ تغییری نکرد.

این نکته بسیار حائز اهمیت است، چون در گاهی از اوقات در فضای سیاسی ایران چنین تصوری وجود دارد که تصویب داخلی چند قانون یا پیوستن به کنوانسیون‌های بین‌المللی به‌طور خودکار به معنای خروج از FATF خواهد بود، اما این در واقعیت صحیح نیست. FATF بین «تصویب قانون» و «اجرای مؤثر استاندارد» تمایز قائل است که این تفاوت اساس بن‌بست کنونی ایران را شکل می‌دهد. ایران ممکن است که قانونی تصویب کند، مقررات جدیدی را اجرایی کند و حتی اسناد مربوط به پیوستن به کنوانسیون‌های بین‌المللی را ارائه دهد، اما چنانچه FATF به این نتیجه برسد که ساختار داخلی مبارزه با پول‌شویی، شناسایی مالکان واقعی، کنترل انتقالات بانکی، مسدودسازی دارایی‌ها و مقابله با تأمین مالی تروریسم کماکان با استانداردهای لازم فاصله دارد، وضعیت ایران تغییری نخواهد کرد. بنابراین، موضوع ایران فراتر از قرارداد سیاسی و به مرحله اثبات قابلیت اجرایی رسیده است.

ریشه تاریخی بن‌بست: برنامه اقدامی که هشت سال است ناتمام مانده

برای درک وضعیت کنونی، بازگشت به سال ۲۰۱۶ متضمن اهمیت می‌باشد. در ژوئن ۲۰۱۶، ایران یک تعهد سیاسی مهم برای رفع نواقص استراتژیک نظام مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم خود ارائه داد و برنامه اقدام روشنی برای اجرای آن شکل گرفت. این برنامه در ژانویه ۲۰۱۸ به پایان رسید، اما عمده‌ای از تعهدات آن هنوز به مرحله اجرا در نیامده است. از فوریه ۲۰۲۰، FATF به دلیل عدم اجرای کامل برنامه اقدام از اعضا خواسته است تا اقداماتی مؤثر علیه ایران به عمل آورند.

این وضعیت از منظر نظریه حقوق بین‌الملل بسیار برجسته است. چراکه ما با یک «تعهد قراردادی کلاسیک» روبرو نیستیم. FATF مانند یک سازمان معاهده‌ای نیست که ایران با عضویت در آن تمام مقررات آن را به‌طور سنتی پذیرفته باشد. در واقع، ایران با یک رژیم حکمرانی فراملی روبرو است که مبتنی بر استانداردها شکل گرفته است. این نوع رژیم‌ها در ادبیات حقوق بین‌الملل معاصر به شکل فزاینده‌ای اهمیت یافته‌اند. ممکن است قواعد به‌طور مستقیم الزام‌آور نباشند اما از طریق برقراری ارتباط میان دولت‌ها، بانک‌های مرکزی، نهادهای نظارتی و بازیگران خصوصی، آثار اقتصادی و حقوقی بسیار قدرتمندی ایجاد می‌کنند. FATF نمونه‌ای عینی از این پدیده است. بنابراین، ایران در اوضاع کنونی نه تنها با یک «نهاد سیاسی خارجی» بلکه با شبکه‌ای از استانداردها و نهادهای ملی مواجه است که یکدیگر را پشتیبانی می‌کنند.

چرا مسئله FATF با تحریم آمریکا متفاوت است؟

یکی از خطاهای متداول در تحلیل وضعیت ایران، اشتباه گرفتن FATF با تحریم‌های آمریکا است. این دو یکسان نیستند. تحریم‌های ایالات متحده عمدتاً بر اساس صلاحیت حقوقی و سیاست خارجی این کشور اِعمال می‌شوند و ممکن است افراد، شرکت‌ها، بانک‌ها، نفت، کشتیرانی یا بخش‌های خاصی از اقتصاد ایران را هدف قرار دهند. در حالی که منطق FATF متفاوت است. FATF بر این اصل استوار است که آیا یک نظام مالی به اندازه کافی شفاف، قابل ردیابی و دارای سازوکارهای مؤثر برای جلوگیری از پول‌شویی، تأمین مالی تروریسم و تأمین مالی اشاعه است؟ این تفاوت، از منظر راهبردی بسیار حائز اهمیت است. زیرا حتی اگر تحریم‌های آمریکا در آینده کاهش یابند، باقی ماندن ایران در وضعیت پرخطر FATF می‌تواند همچنان بانک‌های خارجی را از تعامل مستقیم با ایران منصرف کند. لذا خروج از تحریم و خروج از FATF دو مساله جداگانه محسوب می‌شوند. ممکن است تحریم‌های آمریکا کم شوند اما یک بانک اروپایی همچنان بر این عقیده باشد که ریسک AML/CFT در مورد ایران بیش از حد بالا است و همین، به اندازه کافی برای عدم احیای کامل دسترسی ایران به نظام مالی جهانی کافی خواهد بود.

چرا «فهرست سیاه» در عمل قدرت بیشتری از یک اعلامیه سیاسی دارد؟

قدرت FATF در اینجا از مفهوم کلیدی «اثر شبکه‌ای استانداردها» در اقتصاد سیاسی بین‌الملل نشأت می‌گیرد. فرض کنید کشوری در فهرست پرخطر قرار گیرد. FATF از حوزه‌های قضایی می‌خواهد اقداماتی مقابله‌ای یا کنترل‌های تشدید شده‌ای را اِعمال کنند. در این حالت، بانک‌های کشور A ممکن است معاملات با ایران را پرریسک ببینند. بانک کشور B نیز با توجه به همین رفتار، استانداردهای خود را سخت‌تر می‌کند. بانک کشور C برای جلوگیری از ریسک نظارتی، از روابط خود با طرف‌های ایرانی اجتناب می‌ورزد. به همین ترتیب، حتی بدون وجود یک «ممنوعیت جهانی» رسمی، یک دیوار مالی غیررسمی بین المللی ایجاد می‌شود.

این پدیده را می‌توان در حقوق بین‌الملل «سرایت مقرراتی» (regulatory contagion) نامید. در این وضعیت، هزینه انجام معاملات با ایران افزایش می‌یابد. نه لزوماً به این دلیل که انجام معامله‌ای ممنوع شده، بلکه به این دلیل که بررسی مشتری دشوارتر می‌گردد و احراز هویت واقعی پیچیده‌تر می‌شود، بیمه معاملات زیاد می‌شود، بانک کارگزار احتیاط بیشتری به خرج می‌دهد، انتقال پول زمان بیشتری می‌گیرد، احتمال مسدودشدن تراکنش‌ها افزایش می‌یابد و خطر مسئولیت نظارتی برای بانک‌های خارجی بیشتر می‌شود. بنابراین ممکن است ایران از نظر حقوقی «کاملاً ممنوع» نباشد، اما از لحاظ اقتصادی «به‌شدت دشوار» شود. این تفاوت، به‌واقع یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نظام مالی جهانی کنونی است.

پالرمو و CFT: گره اصلی کجاست؟

یکی از تحولات کلیدی سال ۲۰۲۶ این بود که ایران در ماه ژانویه اطلاعاتی درباره وضعیت الحاق و تصویب کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه جرایم سازمان‌یافته فراملی، یعنی کنوانسیون پالرمو و کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم ارائه کرد. این تعامل مجدد توسط FATF ثبت گردید، اما به این نتیجه رسید که تحفظات ایران نسبت به این کنوانسیون‌ها به نحو غیرمنطقی گسترده است و اجرای آنها در داخل کشور مطابق با استانداردهای FATF نیست. همچنین FATF اعلام کرد که ایران از سال ۲۰۱۶ بخش عمده برنامه اقدام خود را اجرایی نکرده است.

به همین دلیل، در اینجا دو سطح متفاوت وجود دارد:
سطح نخست: الزام حقوقی ایران باید نشان دهد که به تعهدات مربوط به کنوانسیون‌های مرتبط پیوسته است.
سطح دوم: اجرای منطبق با استاندارد، صرف‌نظر از الحاق، همچنان کافی نیست.

از این‌رو باید بررسی شود که آیا تعریف جرم تأمین مالی تروریسم با استانداردهای FATF هماهنگ است؟ آیا دارایی‌های متصل به تأمین مالی تروریسم قابل شناسایی و توقیف هستند؟ آیا مالک واقعی شرکت‌های ایرانی شناسایی می‌شود؟ آیا مؤسسات مالی موظف به احراز هویت واقعی و مفید هستند؟ آیا انتقالات بانکی شامل اطلاعات کامل فرستنده و گیرنده می‌شود؟ آیا نهادهای نظارتی صلاحیت و استقلال کافی دارند؟ آیا شبکه‌های انتقال پول بدون مجوز شناسایی و مجازات می‌شوند؟ و آیا ایران قادر به همکاری قضایی مؤثر با کشورهای دیگر است؟

FATF در ارزیابی‌های خود به‌صراحت بر همین خلاهای اجرایی تأکید کرده است. در ارزیابی‌های اخیر، شش محور اصلی شامل جرم‌انگاری مؤثر تأمین مالی تروریسم، شناسایی و توقیف دارایی‌های تروریستی، اجرای مؤثر الزامات مربوط به شناسایی مشتریان، مقابله با انتقال‌دهندگان غیرمجاز پول، پیاده‌سازی مناسب بر اساس استانداردهای کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم، و تکمیل جزئیات مبدا و مقصد در انتقالات بانکی، موردتوجه قرار گرفته است.

چرا تحفظات ایران برای FATF اهمیت دارد؟

این موضوع تنها یک اختلاف فنی در مورد متن یک معاهده نیست. در واقع، یکی از بنیادی‌ترین نقاط اصطکاک بین ایران و رژیم FATF به مسئله تعریف تروریسم و گروه‌های مسلح مرتبط با حمایت دولت ایران برمی‌گردد.

FATF خواهان تعریف و جرم‌انگاری تأمین مالی تروریسم بر اساس استانداردهای بین‌المللی است. در مقابل، ایران در نظام حقوقی و سیاسی خود تمایزاتی بین «تروریسم» و «مقاومت» قائل است. FATF در برنامه اقدام خود از ایران خواسته تا معافیت مرتبط با گروه‌های خاصی که «در تلاش برای پایان دادن به اشغال خارجی، استعمار و نژادپرستی» هستند، را از تعریف جرم تأمین مالی تروریسم حذف کند.

از این‌رو، موضوع FATF برای ایران تنها یک مساله فنی نیست. این پرونده به یکی از حساس‌ترین ابعاد سیاست خارجی جمهوری اسلامی ارتباط پیدا می‌کند که بستگی به ارتباط شبکه‌های منطقه‌ای ایران و ظرفیت‌های مالی شفاف دارد. بدین ترتیب، مخالفت یا احتیاط سیاسی نسبت به FATF تنها ناشی از نگرانی نسبت به بانک‌ها نیست، بلکه با بُعد بزرگ‌تری از استقلال راهبردی و حفظ ظرفیت‌های منطقه‌ای ایران در ارتباط است.

پارادوکس اصلی ایران: شفافیت مالی یا قابلیت دورزدن تحریم؟

در این باره به مهم‌ترین تناقض راهبردی می‌رسیم. اقتصاد تحریمی ایران برای بقا به شبکه‌های غیررسمی نیاز دارد. شرکت‌های پوششی، صرافی‌ها، واسطه‌های مالی، حساب‌های چندلایه، نقل و انتقالات غیرمستقیم و شبکه‌های تجاری در نقاط دیگر، اما همین شبکه‌ها از منظر FATF می‌توانند نشان‌دهنده ضعف در نظارت‌های AML/CFT باشند. به عبارت دیگر، آنچه که برای ایران در شرایط تحریم به عنوان ابزاری برای بقا به شمار می‌آید، در منطق FATF ممکن است چالش به شمار رود. این تضاد به‌راستی شاید مهم‌ترین دلیل ساختاری بن‌بست FATF ایران باشد.

تهران در این راستا می‌گوید: «اگر همه جریان‌های مالی خود را شفاف کنیم، توانایی ما برای مقابله با تحریم‌ها و تأمین نیازهای راهبردی‌امان کمتر خواهد شد»؛ در حالی که نظام مالی جهانی اعلام می‌دارد: «اگر جریان‌های مالی شما شفاف و قابل‌ردیابی نباشد، نمی‌توانیم ریسک همکاری با شما را بپذیریم». این یک دور باطل ایجاد می‌کند و این چرخه به یکی از مسائل اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده است.

جنگ ۲۰۲۶ این چرخه را چگونه تشدید کرده است؟

جنگ میان ایران، آمریکا و اسرائیل این موضوع را از بُعد اقتصادی به سطح امنیت ملی ارتقا داده است. در جریان نبرد و پس از آن، آمریکا صرفاً به تحریم شرکت‌های نفتی کلاسیک اکتفا نکرده، بلکه شبکه‌های مالی پشتیبان ایران را نیز هدف قرار داده است. به عنوان نمونه، در این نبرد اخیر، وزارت خزانه‌داری آمریکا ۳۵ فرد و نهادی که با ساختار «بانکداری سایه» ایران در ارتباط بودند، مورد تحریم قرار داد و اعلام کرد این شبکه‌ها قادر به جابه‌جایی معادل ده‌ها میلیارد دلار در ارتباط با دور زدن تحریم‌ها، فروش نفت و تأمین مالی فعالیت‌های نظامی هستند.

در ماه ژوئن، آمریکا شبکه‌هایی را تحریم کرد که از شرکت‌های پوششی در امارات و چین برای دور زدن تحریم‌ها و فروش انرژی ایران استفاده می‌کردند. در ۱۰ ژوئن، تحریم‌های دیگری علیه شبکه‌های تأمین مالی خارجی مرتبط با وزارت دفاع ایران اتخاذ شد و حتا یک شرکت مستقر در هنگ‌کنگ که در شبکه بانکی پنهان ایران فعالیت می‌کرد، تحریم گردید. همچنین در ۲ ژوئن، یکی از بزرگ‌ترین صرافی‌های دارایی دیجیتال ایران، نوبیتکس، به دلیل تأثیرات سیاست فشار اقتصادی آمریکا هدف قرار گرفت. این اقدامات نمایانگر یک تحول قابل توجه است که نشان‌دهنده حرکت جنگ مالی علیه ایران از «تحریم نهادها و افراد» به «مهندسی اختلال در شبکه‌های مالی» می‌باشد که به وضوح محدوده‌ FATF را مهم‌تر می‌کند.

FATF و تحریم: دو مسیر متفاوت که به یک نقطه می‌رسند

بنابراین FATF و آمریکا دو نهاد مجزا هستند و نباید آن‌ها را یکی بحساب آورد. با این حال، استانداردهای FATF و تحریم‌های آمریکا می‌توانند متقابلاً یکدیگر را تقویت نمایند. تحریم آمریکا به بانک‌ها می‌گوید که «با این فرد یا شرکت معامله نکنند» در حالی که FATF به آن‌ها اعلام می‌کند که «ریسک مالی ناشی از این حوزه قضایی را جدی بگیرید» و در ادامه، بانک بین‌المللی این نتیجه‌گیری را می‌کند که «چرا باید در معامله‌ای وارد شوم که هم ریسک تحریم دارد و هم ریسک FATF؟»

در نتیجه، بانک ممکن است حتی پیش از آنکه یک معامله به‌طور مشخص تحریم شود، تصمیم بگیرد از آن خارج شود. این پدیده را می‌توان در ادبیات مالی با عنوان de-risking توضیح داد. یعنی بانک به جای این که ریسک را مدیریت کند، اساساً از روابط پرریسک خارج می‌شود. برای ایران، de-risking ممکن است حتی از خود تحریم رسمی نیز آسیب‌زننده‌تر باشد؛ چراکه تحریم را می‌توان در موارد خاص با مجوز، ساختار حقوقی یا استثنا مدیریت کرد، اما وقتی یک بانک مهم تصمیم می‌گیرد «هیچ ارتباطی با ایران نداشته باشد»، دسترسی به نظام مالی جهانی به‌طور قابل توجهی دشوارتر می‌شود.

چرا اقدام ایران برای افزایش شفافیت داخلی مهم است؟

در این زمینه، یک تحول داخلی نیز از جانب ایران اهمیت دارد. در ژوئن ۲۰۲۶، واحد اطلاعات مالی و مرکز مبارزه با پول‌شویی ایران از شرکت‌ها درخواست کرد که اطلاعات مالی جامع خود، از جمله داده‌های صورت‌های مالی، جزئیات خرید کالا و مواد و برخی داده‌های مربوط به بیمه را در اختیار نهادهای مربوطه قرار دهند. هدف اعلام شده افزایش شفافیت و تقویت نظارت بر جریان‌های مالی بود.

این اقدام، در صورتی که واقعاً به‌طور نظام‌مند پیاده‌سازی شود، اهمیت زیادی دارد، زیرا نشان می‌دهد موضوع FATF دیگر فقط در سطح تنش سیاسی با خارج باقی نمانده و به بازطراحی داخلی نظام اطلاعات مالی ایران کشیده شده است. البته باید این نکته مهم را نیز مدنظر داشت که شفافیت داخلی الزاماً شفافیت قابل‌قبول برای نظام مالی جهانی نیست. ممکن است ایران اطلاعات بیشتری را به نهادهای داخلی خود ارائه دهد، اما سوال FATF این است که آیا این اطلاعات معتبر و قابل اتکا هستند؟

آیا مالک واقعی شرکت‌ها قابل شناسایی است؟ آیا اطلاعات بین نهادهای مختلف به‌طور موثر مبادله می‌شود؟ آیا نهادهای مالی مستقل می‌توانند بدون فشارهای سیاسی، تراکنش‌های مشکوک را گزارش دهند؟ آیا اطلاعات به‌خصوص در شرایط درخواست قضایی به شرکای خارجی ارائه می‌شود؟ لذا مسئله به‌طور کلی جمع‌آوری اطلاعات نیست، بلکه قابلیت استفاده، اعتبار و قابلیت همکاری بین‌المللی اطلاعات است.

جنگ، FATF را برای ایران مهم‌تر کرده است

پیش از جنگ ایران و آمریکا، FATF برای بسیاری از سیاست‌گذاران ایرانی عمدتاً یک موضوع اقتصادی و بانکی به شمار می‌رفت. اما پس از جنگ، این موضوع به ابعادی از امنیت ملی تبدیل شده است. چراکه با افزایش حملات به شبکه‌های مالی ایران، اهمیت کانال‌های جایگزین نیز بیشتر می‌شود. اما در عین حال، هرچه این کانال‌ها غیرشفاف‌تر باشند، فاصله ایران از استانداردهای FATF نیز افزایش می‌یابد.

بنابراین، جنگ پاراداگم جدیدی ایجاد کرده است که ایران به شبکه‌های مالی غیررسمی نیاز بیشتری پیدا کرده، در حالی که هزینه‌های بین‌المللی استفاده از این شبکه‌ها نیز بالاتر رفته است. در همین راستا، ایالات متحده در ژوئیه ۲۰۲۶ دوباره شبکه‌های مالی مرتبط با ایران را هدف قرار داد و افرادی و شرکت‌هایی را تحریم کرد که آن‌ها را مرتبط با شبکه‌های مالی خارج از کشور و دورزدن تحریم‌ها می‌دانست. در این شرایط، هر معامله‌ای که از کانال‌های غیررسمی انجام می‌شود، ممکن است نه فقط یک موضوع بانکی بلکه جزئی از یک مسئله امنیتی به شمار آید. این همان نقطه‌ای است که FATF و امنیت ملی با یکدیگر پیوند می‌خورند.

وضعیت ایران را نباید با «فهرست خاکستری» اشتباه گرفت

یکی از مهم‌ترین سوءتفاهم‌ها این است که گاهی وضعیت ایران با کشورهایی که در فهرست خاکستری قرار دارند مقایسه می‌شود. اما این دو به‌طور بنیادین متفاوت هستند. کشوری که در فهرست «Jurisdictions under Increased Monitoring» قرار دارد، عموماً یک برنامه اقدام توافق شده دارد و در حال اصلاح نواقص خود است. در حالی که ایران در گروه «High-Risk Jurisdictions Subject to a Call for Action» قرار دارد. در همین حال، در ژوئن ۲۰۲۶، ایران و کره شمالی در فهرست کشورهایی قرار داشتند که FATF خواستار اقدامات مقابله‌ای علیه آن‌ها بود، در حالی که وضعیت میانمار تفاوت‌های نمایانی دارد و برای آن‌ها اقدامات احتیاطی تشدید شده‌اند. بنابراین، ایران نه تنها «تحت نظارت» نیست، بلکه در شرایطی قرار دارد که FATF از نظام‌های مالی خواسته تا اقداماتی مقابله‌ای در برابر ریسک‌های ناشی از آن اعمال کنند. این تفاوت برای درک آثار اقتصادی معضلات ایران حیاتی به شمار می‌آید.

اقدامات مقابله‌ای دقیقاً چه معنایی دارند؟

اقدامات مقابله‌ای به معنای قطع کلیه معاملات نیست. منطق FATF به‌طور اساسی مبتنی بر مدیریت ریسک است. در رابطه با ایران، موارد متعددی به تقویت نظارت بر شعب و شرکت‌های تابعه مؤسسات مالی، افزایش گزارش‌دهی، تقویت الزامات حسابرسی و محدودیت در روابط مالی اشاره می‌عایند. در بسیاری از چارچوب‌های ملی، این وضعیت می‌تواند موجب شود که مؤسسات مالی نسبت به تراکنش‌های مرتبط با ایران حساسیت بیشتری داشته و آن‌ها را به عنوان تراکنش‌های پرخطر تلقی و احراز هویت و بررسی منبع وجوه را به‌طور جدی‌تر مورد توجه قرار دهند.

به عنوان مثال، کانادا در ژوئیه ۲۰۲۶ به مؤسسات مشمول مقررات خود دستور داد که هر گونه تراکنش با مبدأ یا مقصد ایران را بدون نظر به مبلغ، به‌عنوان پرخطر در نظر گرفته و در بررسی‌های خود بر منبع وجوه، هدف معامله، مالکیت واقعی و خطر دورزدن تحریم‌ها توجه ویژه داشته باشند. این نمونه به‌روشنی نمایشگر چگونگی انتقال یک تصمیم FATF از سطح یک نهاد بین‌المللی به سطح مقررات عملیاتی یک کشور است.

مسئله «مالک واقعی»؛ نقطه‌ای که اقتصاد ایران آسیب‌پذیر می‌شود

یکی از عناصر کلیدی استانداردهای FATF مفهوم «مالک واقعی» یا تجاری «Beneficial Ownership» است. این مفهوم از لحاظ ظاهری فنی به نظر می‌رسد، اما از جنبه سیاسی برای ایران حائز اهمیت است. در اقتصادهای تحت تحریم، ساختارهای مالکیت چندلایه، شرکت‌های واسطه‌ای، شرکت‌های پوششی و جابجایی دارایی‌ها میان حوزه‌های قضایی مختلف می‌تواند به‌منظور دورزدن تحریم‌ها مورد استفاده قرار گیرند. اما از زاویه نظر AML/CFT، سوال این است: در نهایت چه کسی بر این شرکت یا حساب کنترل دارد؟

اگر پاسخ به این پرسش دشوار باشد، بانک‌های خارجی با ریسک بیشتری روبه‌رو خواهند شد. و در شرایط پس از جنگ ۲۰۲۶، اهمیت این موضوع فزاینده‌ای یافته است، چراکه آمریکا به‌طور فزاینده‌ای شبکه‌های واسطه‌ای مرتبط با ایران را هدف قرار می‌دهد. به حقیقت، آمریکا در حال تغییر مسیر از تحریم نهادهای ایرانی به شناسایی شبکه‌های ارتباطی است که نهادهای ایرانی به واسطه آن‌ها به اقتصاد جهانی متصل می‌شوند. این تغییر استراتژیک با منطق FATF هم‌پوشانی قابل‌توجهی دارد.

دارایی‌های دیجیتال؛ جبهه جدید FATF و ایران

یکی از تحولات حائز اهمیت در سال‌های اخیر، ورود دارایی‌های دیجیتال به مرکز بحث‌های AML/CFT است. ایران در شرایط تحریم از ارزهای دیجیتال و شبکه‌های پرداخت دیجیتال به عنوان یکی از مسیرهای ممکن برای انتقال ارزش استفاده کرده است. اما این حوزه نیز دیگر قابل چشم‌پوشی نیست. مثلاً تحریم نوبیتکس نشان داد که واشنگتن در حال هدف‌گیری این بخش از زیرساخت مالی ایران است. علاوه بر این، FATF نیز در حال توسعه استانداردهای خود برای انتقالات مالی و دارایی‌های مجازی است.

به همین خاطر، این تصور که می‌توان با انتقال فعالیت از بانک به ارز دیجیتال مسائل FATF را دور زد، روز به روز کمتر واقع‌بینانه می‌شود. به بیان دقیق‌تر، هرچه ایران به دیجیتال و صرافی‌های غیررسمی برای دور زدن نظام بانکی وابسته‌تر شود، اهمیت شناسایی تراکنش‌ها، مالکیت واقعی، منبع وجوه و ارتباط میان کیف پول‌ها بیشتر خواهد شد.

آیا خروج ایران از FATF از نظر حقوقی ممکن است؟

بله، و این نکته امنیتی بسیار حیاتی است. FATF مجازاتی دائمی وضع نکرده است. خود FATF تصریح کرده که ایران تا زمانی که برنامه اقدام را تکمیل نکرده، در فهرست پرخطر باقی خواهد ماند و در صورت تصویب و اجرای کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم طبق استانداردهای FATF، فرصت مشخصی برای بازنگری در اقدامات بعدی، از جمله تعلیق اقدامات مقابله‌ای وجود دارد. در نتیجه وضعیت ایران قابل تغییر است. اما خروج از این فهرست صرفاً به عزم سیاسی مربوط نمی‌شود. ایران باید توانایی اثبات یک مجموعه از اصلاحات حقوقی و نهادی را داشته باشد که این تفاوت حیاتی و مهمی به حساب می‌آید.

آیا تصویب پالرمو و CFT به‌تنهایی کافی است؟

خیر، حتی اگر ایران این دو کنوانسیون را به شیوه‌ای که FATF قابل قبول بداند تصویب و اجرا کند، هنوز تمامی مسائل حل نخواهد شد. زیرا FATF یک برنامه اقدام شامل مجموعه‌ای از تعهدات برای ایران دارا است. این تعهدات شامل جنبه‌هایی نظیر جرم‌انگاری مؤثر تأمین مالی تروریسم، شناسایی و توقیف دارایی‌ها، مشتری‌شناسی مؤثر، نظارت بر انتقال‌دهندگان پول، همکاری قضایی بین‌المللی، شفافیت مالکیت شرکت‌ها و ثبت کامل اطلاعات فرستنده و گیرنده انتقالات مالی است. به این ترتیب، باید گفت که پالرمو و CFT شرط لازم هستند اما لزوماً شرط کافی نمی‌باشند. این نکته مهمی است که در تحلیل‌های سیاسی ایران گاهی نادیده گرفته می‌شود.

از طرف دیگر، FATF به‌طور رسمی به عنوان یک نهاد استانداردگذار در زمینه مبارزه با پول‌شویی، تأمین مالی تروریسم و تأمین مالی اشاعه به شمار می‌آید. اما استانداردهای آن در فقدان زمینه سیاسی به اجرا در نمی‌آیند. وقتی تعریف تأمین مالی تروریسم با مسائل گروه‌های مسلح منطقه‌ای، تحریم‌ها، برنامه موشکی و مشکلات هسته‌ای پیوند می‌خورد، این امر به‌طور طبیعی عواقب تصمیم FATF را سیاسی می‌کند. با این حال، باید تمایز قائل شد:

FATF ممکن است تبعات ژئوپلیتیک داشته باشد، اما این به‌تنهایی دلیلی برای اثبات این نیست که معیارهای فنی آن صرفاً ابزار سیاسی به حساب می‌آیند. در مورد ایران، FATF به‌طور رسمی استدلالات خود را بر مبنای تعدادی نقص قرار داده است. در ژوئن ۲۰۲۶ نیز FATF با توجه به ریسک‌های فزاینده تأمین مالی اشاعه، بر اجرای اقدامات مقابله‌ای علیه حوزه‌های پرخطر، از جمله ایران تأکید ورزید. لذا تحلیل دقیق باید از دو افراط اجتناب کند و نه باید FATF را کاملاً «سیاسی و بی‌اعتبار» تلقی کرد و نه باید تصور کرد که تصمیمات آن هیچ ارتباطی با ساختار قدرت جهانی ندارند. واقعیت در میانه این دو قرار دارد.

در مجموع، وضعیت ایران هنوز در وضعیت پرخطر FATF قرار دارد و در آخرین وضعیت رسمی، همچنان مشمول فراخوان برای اجرا اقدامات مقابله‌ای است. نشست ژوئن ۲۰۲۶ این وضعیت را تغییر نداد و FATF ایران را در زمره حوزه‌های پرخطر کنار کره شمالی قرار داد. با این وجود، تصویر کنونی با سال‌های قبل تفاوت‌های اساسی دارد. نخست اینکه ایران دیگر صرفاً منفعل نیست. در سال‌های ۲۰۲۵ و ۲۰۲۶، تعامل مجدد با FATF و ارائه اطلاعات درباره کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم صورت پذیرفته است.

تحولات در داخل ایران نیز اقداماتی بوده است تا دسترسی نهادهای مبارزه با پول‌شویی به اطلاعات شرکت‌ها و جریانات مالی بیشتر گردد. اما این اقدامات تاکنون برای عبور از بن‌بست کافی نبوده‌اند. دلیل اصلی آن این است که FATF دیگر صرفاً منتظر «تصویب چند قانون» نیست، بلکه به دنبال اجرای قابل اثبات، تطابق حقوق داخلی با استانداردهای بین‌المللی و قابلیت همکاری مالی و قضایی ایران با کشورهای دیگر است. از این منظر، بن‌بست FATF ایران بیشتر از آنکه یک اختلاف حقوقی ساده باشد، تعارض میان دو مدل حکمرانی مالی تلقی می‌شود.

مدل نخست، اقتصاد رسمی و شفاف جهانی است که بر شناسایی مالکان واقعی، قابلیت ردیابی تراکنش‌ها، گزارش‌دهی، همکاری قضایی و کنترل جریان‌های مالی استوار است. مدل دوم، اقتصاد تحریمی و مقاومتی است که برای حفظ انعطاف‌پذیری خود به شبکه‌های واسطه‌ای، شرکت‌های پوششی، صرافی‌ها و هم‌چنین سازوکارهای مالی غیررسمی متکی شده‌است. اما مشکل ایران در این زمینه این است که به هر میزانی که به مدل دوم وابسته می‌شود، خروج از وضعیت FATF برای آن دشوارتر خواهد شد و هرچه بیشتر به سمت مدل نخست حرکت کند، بایستی بخشی از ظرفیت‌های مالی غیرشفاف خود را از دست بدهد. این سمپوزیوم، معضل محوری سیاست مالی ایران را نشان می‌دهد.

این در حالی است که آمریکا در چندماه گذشته نشان داده که دیگر فقط به دنبال تحریم «نهادهای ایرانی» نیست، بلکه شبکه‌هایی را هدف قرار می‌دهد که ایران از طریق آنها به اقتصاد جهانی متصل می‌شود. در چنین شرایطی، FATF دیگر صرفاً یک موضوع بانکی نیست. FATF به بخشی از میدان جنگ مالی ایران تبدیل شده است.

آینده رابطه FATF و ایران چه خواهد بود؟

بنابراین، حتی اگر اراده سیاسی برای تعامل با ایران وجود داشته باشد، ممکن است بانک‌ها و شرکت‌های بزرگی به دلیل هزینه‌ها و خطرات حقوقی از ورود به بازار ایران پرهیز کنند. این وضعیت می‌تواند به‌عنوان «انزوای مالی بدون ممنوعیت مطلق» توصیف شود و ممکن است به‌عنوان دقیق‌ترین توصیف وضعیت ایران عمل کند. از منظر حقوق بین‌الملل، نتیجه‌ای مهم حاصل می‌شود که به خاطر موفقیت قواعد معاصر تنها به معاهدات الزام‌آور وابسته نیستند.

واقعیت مهم در مورد وضعیت کنونی ایران این است که «ایران هنوز در فهرست سیاه است» نیست، بلکه مهم‌تر این است که FATF به یکی از نقاط اتصال در روابط بین‌المللی، اقتصاد سیاسی، امنیت ملی، تحریم‌ها و جنگ‌های مالی تبدیل گشته است و در شرایط جدید، خروج ایران از این وضعیت دیگر به‌سادگی یک امتیاز اقتصادی نمی‌تواند باشد بلکه می‌تواند به بخشی از راهبرد بازسازی قدرت ملی پس از جنگ بدل گردد.

در مقابل، استمرار این وضعیت نه تنها به منزله یک شکست دیپلماتیک تلقی نخواهد شد بلکه به معنای تداوم یک ساختار هزینه‌زا خواهد بود که در آن هرچه اقتصاد جهانی به سمت شفافیت، ردیابی و شبکه‌های مالی دیجیتال حرکت می‌کند، ایران ناگزیر است هزینه‌های بیشتری برای زندگی در حاشیه نظام مالی جهانی بپردازد.

یکی از شاخص‌های کلیدی میزان آمادگی ایران برای عبور از اقتصاد جنگ و تحریم به اقتصاد بازسازی و ادغام بین‌المللی، مربوط می‌شود. سرنوشت این پرونده در نهایت نه در یک رأی سیاسی، بلکه در یک تصمیم راهبردی تعیین می‌شود که آیا ایران حاضر است بخشی از قابلیت‌های مالی پنهان خود را در ازای دسترسی گسترده‌تر، ارزان‌تر و مشروع‌تر به اقتصاد جهانی واگذار کند یا خیر؟ پاسخ تهران به همین سئوال، احتمالاً تأثیر بیشتری بر آینده جایگاه ایران در نظام مالی بین‌المللی خواهد داشت تا هر بیانیه‌ای از سوی FATF.

توییتر نویسنده گزارش را اینجا  (safarahang@) دنبال کنید

۲۱۳/۴۲