تصویب مشروط کمیسیون های پژوهشی مجلس برای جداسازی وزارت راه و شهرسازی

دفتر مطالعات زیربنایی این مرکز در تحلیل تخصصی خود درباره: «پیشنهاد جداسازی وزارت راه و شهرسازی» به این نکته اشاره کرده که ادغام وزارت راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۱۳۹۰، به اعتقاد اکثر کارشناسان، یک تصمیم کارشناسی نبوده است. اکنون با گذشت ۱۳ سال، ضرورت بررسی اثربخشی جداسازی، ادامه وضعیت موجود یا بازنگری و تمرکز مجدد بر بخش های مرتبط، همچنان برای صاحب نظران حائز اهمیت است.

تحلیل مرکز پژوهش های مجلس اشاره دارد که طرفداران این طرح بر این عقیده اند که جداسازی «حوزه های راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» می تواند منجر به مدیریتی تخصصی تر، تمرکز بر چالش های منحصر به هر بخش، ارتقاء عملکرد و کاهش مشکلات اساسی آن ها شود. از سوی دیگر، مخالفان جداسازی نگران افزایش هزینه های عملیاتی و فشار بر بودجه عمومی و تبعات ناشی از تغییرات این چنینی هستند و بر این باورند که پروسه جداسازی می تواند زمان بر بوده و چالش های اجرایی و اثرات منفی بر روند فعلی کار در این حوزه ها ایجاد کند.

بر اساس این تحلیل، با توجه به اینکه ۱۳ سال از زمان ادغام می گذرد، پیش بینی می شود که بازگشت به ساختار قبلی، که خود به دوران های گذشته بازمی گردد، با شرایط کنونی و تحولات بین المللی هماهنگی نداشته باشد و از لحاظ منطقی و کارآمد مؤثر نخواهد بود. لذا انتظار می رود با بازسازی، تمرکز و یکپارچه سازی در ساختارهای مدیریتی، فواید بیشتری در زمینه بهینه سازی و مدیریت بخشی بدست آید تا حتی با وجود عواقب موقتی، تغییرات ساختاری در محیط اداری و منابع انسانی در طول فرایند جداسازی مورد جبران قرار گیرد.

مزایا و معایب طرح

گزارش مرکز پژوهش های مجلس به مزایای این طرح اشاره کرده و به نکاتی چون عدم گسترش حوزه منابع انسانی، بهره وری از ظرفیت های موجود در وزارتخانه، رعایت سیاست های کاهش حجم دولت و جلوگیری از بار مالی اضافی در زمینه مدیریت تأسیسات و تجهیزات اشاره می کند.

همچنین در مورد معایب طرح جداسازی وزارت راه و شهرسازی، این نکته مطرح شده که دلایل فوری بودن طرح شفاف نیست و الزام به جداسازی و تشکیل وزارتخانه های جدید پیش از مشخص شدن وظایف و مسئولیت ها مناسب نمی باشد. باقی ماندن دو وزارتخانه پس از جداسازی بدون تعیین شرح وظایف و انتظار برای روشن کردن آن ها از طریق لایحه دولت به معنای نادیده گرفتن نظم اداری صحیح است و از این رو مغایر با بند ۱۰ اصل «۳» محسوب می شود. همچنین، اگرچه در مقدمه و توجیهات طرح به تمرکز و همگرایی موضوعات مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری پرداخته شده، اما در ماده واحده و تبصره ها این نکته که به عنوان یکی از دستاوردهای مهم جداسازی به حساب می آید، مشاهده نمی شود.

در گزارش مرکز پژوهش های مجلس نیز توصیه هایی مطرح شده که ماده واحده طرح جداسازی وزارت راه و شهرسازی به این شکل اصلاح گردد: ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون، با رعایت بند «د» ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۸ مهر ۱۳۸۶) همراه با اصلاحات و الحاقات گذشته و مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳ ۱۴۰۷)، با جدا کردن اهداف، مأموریت ها و وظایف مربوط به بخش حمل ونقل از «وزارت راه و شهرسازی»، وزارت «حمل ونقل» شکل گیرد و نام این وزارتخانه به «وزارت مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری» تغییر یابد.

علاوه بر این، تبصره ۱ به این شکل اصلاح شود: دولت موظف است حداکثر ظرف شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، اقدام قانونی لازم را طبق موارد زیر انجام دهد؛ تغییرات در وظایف، اهداف و اختیارات هر یک از وزارتخانه های جدید و مؤسسات، سازمان ها و شرکت های تابعه را با رویکرد تمرکز نقش های سیاست گذاری و تنظیم گری و همچنین تجمیع حوزه های کاری هر یک از وزارتخانه ها شامل مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری، توسعه مناطق، حمل ونقل درون و برون شهری، آماد و پشتیبانی (لجستیک) انجام دهد؛ همچنین تبصره ۲ نیز به این صورت اصلاح گردد: کلیه نیروهای انسانی، تجهیزاتی و اموال مورد نیاز وزارتخانه های «مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری» و «حمل ونقل» از منابع وزارت راه و شهرسازی و نهادها، سازمان ها و شرکت های زیرمجموعه آن تأمین خواهد شد.

گزارش مرکز پژوهش های مجلس همچنین بر لزوم دادن مهلت به دولت قبل از اجرایی شدن جداسازی برای تغییر و تعیین وظایف وزارتخانه های جدید (موضوع تبصره ۱) تأکید می کند. همچنین با توجه به سوابق ادغام که بخش راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی گنجانده شده، پیشنهاد می شود به همین ترتیب به جای جداسازی دو وزارتخانه، حوزه حمل ونقل از مسکن و شهرسازی جدا شود. همچنین مفروضات طرح، مقدمه و دلایل توجیهی آن بر یکپارچگی مدیریت در حوزه های مسکن، شهرسازی، مدیریت شهری و حمل و نقل درون و برون شهری استوار شده و انتظار می رود که این مهم در نام گذاری وزارتخانه های جدید دیده شود.

در ادامه، این گزارش تشریح می کند که با توجه به سنگینی وظایف وزارت راه و شهرسازی و دلایل یاد شده در بخش ضرورت طرح بر اساس تجربیات داخلی و خارجی، وجود وزارتخانه ای مجزا برای بخش حمل ونقل به عنوان شرط لازم برای جدی ساختن پیشبرد برنامه ها و وظایف اساسی و ضروری در این حوزه، به ویژه در قانون برنامه هفتم، در نظر گرفته می شود که نشان دهنده اراده دولت و مجلس برای افزایش توجه به این حوزه جهت رفع مشکلات حمل ونقل و مشارکت مؤثر و جدی در عرصه کریدورهای بین المللی می باشد. همچنین، با تصویب قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، قانون برنامه پنجساله ششم توسعه لغو شده است و دیگر قابلیت استناد ندارد. همچنین، شاخص های کمی عملکرد نظام اداری در ماده ۱۰۴ و بند «الف» ماده ۱۰۵ جامع تر از بند «الف» ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه است.

در این گزارش آمده که با رعایت بند «د» ماده ۲۹ قانون مدیریت و خدمات کشوری، تعداد پست های دو وزارتخانه جدید از مجموع پست های وزارت راه و شهرسازی کم تر خواهد بود که به معنای کاهش حجم تشکیلات دولت است. همچنین، واژه «راه» در عنوان وزارت «راه و ترابری» شامل تمامی زیرساخت های حوزه حمل ونقل مانند خطوط ریلی، فرودگاه ها و بنادر نمی شود؛ بنابراین پیشنهاد می شود نام وزارتخانه صرفاً شامل واژه عام «حمل ونقل» باشد تا تمامی امور مرتبط با احداث زیرساخت های شبکه، توسعه و نوسازی ناوگان و فعالیت های مرتبط با حوزه حمل ونقل و لجستیک را در بر بگیرد و در ادبیات علمی و حقوقی نیز متداول تر باشد. همچنین در خصوص وضعیت سازمانی نهادها، مؤسسات و شرکت های دولتی وابسته به وزارتخانه های جدید، موضوعی تعیین تکلیف نشده؛ بنابراین ضروری است این مسئله روشن شود و پیشنهاد می شود که مؤسسات دولتی تابع وزارت راه و شهرسازی نیز مشمول این حکم قرار گیرند.

در ادامه این گزارش اشاره شده که مطلوب است که اهداف، وظایف و اختیارات وزارتخانه های جدید شفاف سازی شود. همچنین یکی از مهم ترین موانع در مدیریت دولت در حوزه حمل ونقل، عمل کردن جزیره ای زیرمجموعه های جاده ای، ریلی، هوایی و دریایی در وظایف سیاست گذاری و تنظیم گری است. به همین علت، یکی از مسائل حیاتی که در اصلاح ساختار وزارتخانه حمل ونقل باید مدنظر قرار گیرد، انتقال این وظایف از سازمان ها و نهادهای دولتی و تمرکز آن ها در ستاد وزارت راه و شهرسازی است. این اقدام، در راستای اجرای تکالیف قانونی کاهش اندازه دولت در بخش حمل ونقل نیز قلمداد می شود. همچنین، تصریح به تأمین بار مالی اجرای این قانون از طریق کاهش ساختارها و سازمان های وزارتخانه های جدید و نهادهای تابعه آنها برای جلوگیری از تضاد این قانون با اصل ۷۵ قانون اساسی ضروری است.

گزارش مرکز پژوهش های مجلس در زمینه منطق و رویکرد به مسئله جداسازی بیان می کند که اگرچه ادغام انجام شده به لحاظ کارشناسی قابل دفاع نیست، اما به نظر می رسد بعد از سیزده سال، بازگرداندن ساختار قبلی در این حوزه ها منطقی و مؤثر نخواهد بود و به جای آن، نیاز به بازنگری و بازساختار اساسی در تقسیم وظایف و مسئولیت ها در هر دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل و نقل احساس می شود؛ بنابراین پیشنهاد می شود که فرآیند جداسازی تنها در صورت وجود یک بازنگری کلی در دستگاه های اجرایی، تمرکز و فرماندهی واحد در هر دو حیطه با رویکرد چابک سازی و در قالب یک برنامه زمان بندی مشخص انجام شود. همچنین، جداسازی وزارت راه و شهرسازی به طور قطع پروسه ای زمان بر و پرهزینه است؛ تجربه نشان داده که در دهه های اخیر، ادغام یا جداسازی وزارتخانه ها عمدتاً در سطح کلان و مدیریت های عالی انجام شده و تحول بنیادین در ساختار و عملکرد این وزارتخانه ها به دنبال نداشته است. بنابراین، جداسازی این وزارتخانه ها باید با توجه به سیاست های کلی اصلاح نظام اداری، چابک سازی و کاهش حجم در معاونت ها و مدیریت های هر دو حوزه انجام گردد. بدین سان، تعداد معاونت های وزارتخانه های جدید نباید از مجموع معاونت های کنونی فراتر رود و در عین حال، باید توجه شود که هر معاونت جدید با ادغام حوزه های مرتبط در وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه همسو و هماهنگ باشد و همزمان بهترین زمان برای نیل به اهداف و سیاست های برابر با قوانین از جمله ماده ۱۰۴ برنامه هفتم پیشرفت در چابک سازی دولت به حساب می آید تا هم معاونت ها و مدیریت ها و شرکت ها و سازمان های داخلی یکپارچه شوند و هم حوزه های فعالیتی مرتبط در سایر دستگاه ها به ساختار جدید دو وزارتخانه ملحق و هم افزا گردند.

گزارش مرکز پژوهش های مجلس تأکید دارد که با توجه به ضرورت یکپارچگی سیاست ها در حوزه های مسکن و شهرسازی و حمل ونقل، همچنین توجه به اصول پایه سیاست های کلی نظام در امور «شهرسازی» و حمل ونقل و به طور خاص اجرای مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت، عدم تحقق واقعی ادغام یا جداسازی در گذشته و عدم ترسیم مشخص وظایف و اختیارات وزارتخانه های مرتبط، نیاز به طراحی یک نقشه راه، شیوه های اجرایی این فرآیند و گذار از ساختار فعلی به ساختار جدید را با محوریت وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی کشور می طلبد تا در سایه این همکاری ها، تحول اساسی در سیاست گذاری و مدیریت اجرایی شکل گیرد. همچنین جنبه های مختلف این موضوع شامل مسائل تخصصی، نهادی و سازمانی، مالی، نیروی انسانی و زیرساخت های تکنیکی و خدماتی را در برگیرد. به موازات، همچنین باید همسو با مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ برنامه هفتم پیشرفت، تمرکززدایی و واگذاری بیشتر اختیارات از مرکز به نواحی (استان ها و شهرستان ها و شهرها) مورد توجه قرار گیرد.

بر اساس این گزارش، در راستای جداسازی و تشکیل وزارتخانه های جدید با بازسازی افقی و ایجاد وزارتخانه متمرکز در زمینه مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری و همچنین وزارت متمرکز در امور حمل ونقل درون شهری و بین المللی، این مسئله را می توان یکی از مصادیق تحقق ماده ۱۰۴ برنامه هفتم پیشرفت دانست که با بازساماندهی عمودی، توانمندسازی و تفویض گسترده امور به مدیریت های استانی و شهرستانی و تحقق مدیریت جامع شهری تحت ماده ۱۰۵ و مدیریت روستایی در ماده ۵۱ برنامه هفتم پیشرفت می تواند یک تحول ساختاری و اداری شگرفی را به وجود آورد. ضمناً، جنبه زمانی در شرایطی که با ناترازی ها و کسری بودجه و جنبه مکانی در تحولات منطقه ای و جهانی مواجه هستیم، باید در ارزیابی هزینه و فایده های طرح به دقت لحاظ شده و اقدامات اجرایی این قانون در بهترین زمان ممکن با بیشترین اثر بخشی و حداقل تبعات انجام گردد. همچنین بر اساس تجربیات کلی از ادغام و جداسازی های اداری، شکی نیست که در کوتاه مدت تبعات اداری و اجرایی جداسازی بر عملکرد و حوزه های اجرایی نیز تأثیرگذار خواهد بود و این مسئله باید در فرایند پیشنهادی مدنظر قرار گیرد.

گزارش مرکز پژوهش های مجلس تصریح می کند که بر اساس پژوهش های اخیر دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، تحولات و نگرش های جاری و آینده در وظایف، مأموریت ها، عناوین، معاونت ها و مدیریت ها باید مورد توجه قرار گیرد. علاوه بر این، ادغام انجام شده در سال ۱۳۹۰ نیز روابط مؤثر و هم افزایی های مطلوب بین دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل ونقل را به همراه داشته است، اما به نظر می رسد که این آثار و هم افزاییمی توان با یک جداسازی اصولی و با تکیه بر بازآرایی و بازسازماندهی حفظ گردد. همچنین براساس بررسی نظرات کارشناسانی که در حیطه های فعالیت مختلف عمل می کنند، مخالفت با ادامه وضع کنونی وزارتخانه در بدنه کارشناسی رشته و حرفه و بخش خصوصی در زمینه حمل ونقل بیشتر به چشم می خورد و در حوزه مسکن و شهرسازی این مخالفت نسبتا کمتر است.

گزارش مرکز پژوهش های مجلس تأکید می کند که در ایجاد وزارت جدید مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری و وزارت جدید حمل ونقل باید اهتمام شود که اجرای هر گونه تصمیم در این زمینه با هدف کاهش هزینه های مالی و بهبود تقسیم منابع بر اساس یک برنامه و استراتژی مشخص انجام گردد. همچنین لازم است برنامه ریزی دقیقی صورت گیرد تا هزینه های زمانی ناشی از تغییرات ساختاری، استقرار نیروهای جدید و جلسات هماهنگی بین معاونین و مسئولین و سایر امور مرتبط به حداقل برسد.

همچنین تعریف گیرایی و واضحی از وظایف و مسئولیت های هر عرصه برای جلوگیری از غفلت برخی نهادها از مسئولیت های خود و افزایش اتحاد در تصمیم گیری ها و برنامه ریزی ها امری ضروری است.

در پایان، ضرورت جلوگیری از بازگشت به فرآیندهای اداری زائد و اصلاح ساختارهای ناکارآمد که می تواند منجر به افزایش بروکراسی، سردرگمی پروژه ها و در نهایت بزرگ تر شدن حوزه دولت شود، مورد تأکید است.