نگاهی دقیق به آمریکایی‌ها داشته باشیم؛ هر اعلام رفع تحریم، به معنای لغو تحریم نیست

خبرآنلاین – در شرایطی که گفتگوها میان ایران و ایالات متحده با کمک میانجی‌گران ادامه دارد، یکی از مسائل کلیدی این است که اگر قرار باشد توافقی بین دو کشور شکل گیرد، به لحاظ قانونی و با توجه به دامنه وسیع تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران، کدام یک از این تحریم‌ها می‌توانند به طور قانونی توسط رئیس‌جمهور آمریکا لغو شوند؟ توانمندی رئیس‌جمهور در این زمینه چقدر است و به عبارتی، چه نوع تعهداتی در خصوص حذف تحریم‌ها از سوی قوه مجریه در چارچوب نظام حقوقی آمریکا قابلیت اجرایی دارند و کدام یک چنین قابلیت‌هایی را ندارند؟ یا ممکن است برخی تعهدات به شیوه‌ای خاص قابلیت اجرایی داشته باشند و به شیوه‌ای دیگر نه؟

در این راستا، واژه‌ها و اصطلاحات حقوقی موجود در تفاهم‌ها یا قراردادهای بین‌المللی از اهمیت بالایی برخوردارند و هر کلمه و واژه، بسته به زمینه کاربردی آن، می‌تواند معانی و تفاسیر متفاوتی در این زمینه داشته باشد.

شناخت دقیق این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که اعتبارسنجی اصولی و حقوقی تعهدات آمریکا در مراحل گفت‌و‌گوهای فعلی، زمینه‌ساز تسهیل فرایند مذاکره‌ برای طرف ایرانی می‌باشد. به این ترتیب، مذاکره‌کنندگان می‌توانند با درک صحیح از بار معنایی واژه‌ها در زمینه حذف تحریم‌ها، جایگاه خود را بشناسند و با ارائه استدلال‌های حقوقی مستند، چارچوب‌های عملی و دقیقی را در توافقPotential گنجانده و لحاظ نمایند.

بنابراین، هدف این مقاله، تبیین حدود و معانی قانونی برخی از مهم‌ترین اصطلاحات و واژه‌هایی است که در قوانین ایالات متحده در زمینه رفع تحریم‌ها به کار رفته‌اند. بدین ترتیب، نتیجه‌گیری می‌شود که برای هر گونه توافق احتمالی میان ایران و ایالات متحده، نباید تنها بر روی «رفع تحریم‌ها» تمرکز کرد؛ بلکه ضروری است که در مورد سازوکار حقوقی حذف هر یک از تحریم‌ها، با توجه به معانی دقیق واژه‌ها و اصطلاحات، به صورت مجزا مذاکره شود.

۱- گستردگی قوانین، دستورات اجرایی و عبارات مرتبط با رفع تحریم

به طور کلی، باید توجه داشت که ساختار تحریم‌ها در نظام سیاسی و اجرایی آمریکا به شدت وسیع است و به طوری می‌توان گفت که تقریباً تمامی کشورها، حتی کشورهایی که دوستی و اتحاد با آمریکا دارند، مشمول نوعی تحریم‌های خاص قرار می‌گیرند. ایالات متحده با توجه به قدرت اقتصادی و تجاری خود می‌تواند این تحریم‌ها را وضع کند؛ به‌گونه‌ای که پس از روی کار آمدن دولت جدید ترامپ، تحریم‌های تجاری در قالب تعرفه‌های تجاری علیه کشورهای اروپایی هم‌پیمان، و همچنین کانادا و مکزیک نیز رونمایی شد؛ به نحوی که تقریباً هر کشوری در دنیا، حداقل با برخی از افراد یا نهادهای خود، با نوعی از تحریم‌های ایالات متحده مواجه است.

البته کشورهایی چون ایران به شدت مورد تحریم‌های وسیع ایالات متحده قرار دارند و در مقابل، کشورهایی مانند عراق، چین، ترکیه و هند به نوع متفاوتی از تحریم‌ها مشمول می‌شوند که هدفمند و خاص نسبت به اشخاص، نهادها یا پروژه‌های معین اعمال شده است.

این بیان این نکته را حائز اهمیت می‌سازد که حتی اگر روابط یک کشور با ایالات متحده در وضعیت مناسبی از لحاظ دیپلماتیک و سیاسی باشد، بازهم میدان تحریم‌های خاص علیه آن کشور ممکن است وجود داشته باشد.

در مورد ایران، دامنه وسیع تحریم‌های علی‌الحساب موجب شده است که اداره کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا، Office of Foreign Assets Control (OFAC)، اعلام کند که برنامه تحریم ایران ترکیبی از دستورات اجرایی رئیس‌جمهوری (Executive Orders) و قوانین مصوب کنگره (Statutes) است. به طور کلی، تعداد تحریم‌های بر مبنای دستورات اجرایی به لحاظ کمی، بسیار بالا است.

با توجه به وسعت تحریم‌ها در قوانین و دستورات اجرایی رئیس‌جمهور، عبارات به‌کاررفته نیز به همان اندازه متنوع و دارای معانی حقوقی متفاوت هستند.

واژه‌های Relief، Repeal، Revoke، Waiver، Suspension، Termination، Elimination، Modification، Sunset Provision و Reduction از جمله کلیدی‌ترین اصطلاحاتی هستند که معمولاً در این زمینه به کار برده می‌شوند. اما واقعیت این است که هریک از این واژه‌ها نیز با توجه به جمله‌ای که در آن حضور یافته‌اند و حتی مستندات و شواهد موجود از آن‌ها – نظیر این‌که به یک قانون خاص ارتباط دارند یا به دستوری اجرایی خاص توسط رئیس‌جمهور – معانی حقوقی خاص خود را به دست می‌آورند.

به‌عنوان مثال، قانون تحریم‌های ایران تحت عنوان Iran Sanctions Act of 1996 (ISA) یک قانون مصوب کنگره است که سازوکار اعمال تحریم‌ها را برای برخی فعالیت‌ها و افراد تعیین کرده و در عین حال، در بخش‌هایی از آن اختیار معافیت از تحریم، یا اصطلاحاً Waiver، برای رئیس‌جمهور در نظر گرفته شده است. در متن فعلی ISA، صراحتاً در Section 9 اختیار Presidential Waiver در شرایط خاص و برای بازه‌های زمانی معین پیش‌بینی شده است.

لذا، برای تعیین حدود اختیارات رئیس‌جمهور، تنها ذکر یک کلمه یا عبارت حقوقی کافی نیست؛ بلکه باید منبع حقوقی و مستند آن واژه مشخص گردد که رئیس‌جمهور بر اساس آن به کارگیری این اصطلاح قادر به تغییر، تعلیق، معاف یا خاتمه دادن به تحریم است.

بنابراین، با روشن شدن موضوع تعهدات در حوزه رفع تحریم‌ها، لازم است که بین سه وضعیت کلیدی تفاوت قائل شویم:

الف ـ تحریمی که اساساً به سلاحت اجرایی رئیس‌جمهور بستگی دارد؛

ب ـ تحریمی که در یک قانون کنگره وضع شده، اما همان قانون نیز برای رئیس‌جمهور اختیاراتی از جمله معافیت (Waiver) یا خاتمه (Termination) تحریم را پیش‌بینی کرده است؛

ج ـ تحریمی که در قانون کنگره وضع شده، اما رئیس‌جمهور برای حذف یا معافیت از آن اختیارات لازم را ندارد.

با توجه به این توضیحات، اکنون به تشریح حقوقی برخی از کلیدی‌ترین اصطلاحات ذکر شده در بالا خواهیم پرداخت.

۲- کاربرد اصطلاح Repeal به معنای لغو قوانین

از جنبه حقوق اساسی ایالات متحده، کلمه Repeal به عنوان قوی‌ترین و مهم‌ترین واژه‌ای است که برای لغو یک قانون به کار می‌رود.

زمانی که کنگره تحریمی را در یکی از قوانین خود برای ایران وضع کند، رئیس‌جمهور نمی‌تواند با صدور یک دستور اجرایی (Executive Order) آن قانون را Repeal کند؛ بلکه تنها کنگره می‌تواند با وضع قانونی جدید، قانون قبلی را لغو نماید.

در بسیاری از موارد، این نکته در خود قانون نیز به وضوح بیان می‌شود؛ به عنوان مثال، در قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران در سال ۲۰۱۵ موسوم به INARA به‌صراحت به این مسئله اشاره شده است.

قانون INARA به کنگره این اجازه را می‌دهد که هر توافقی که تصور می‌شود در مذاکرات گروه ۵+۱ با ایران با هدف جلوگیری از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای نهایی گردیده است، مورد بازبینی و بررسی قرار گیرد. به این معنا، بعد از هر توافقی با دولت آمریکا، این توافق باید مورد ارزیابی کنگره قرار گیرد.

در متن ذکر شده از قانون INARA, Pub. L. No. 114-17, § 2، codified at 42 U.S.C. § 2160e(c)(1)(E) مشخص شده است که نظام قانونی تحریم‌ها که توسط کنگره وضع شده، تنها به خود کنگره اجازه لغو (Eliminate) یا تعدیل (Modify) را می‌دهد.

در اینجا قانون‌گذار از کلمه Eliminate به جای Repeal استفاده کرده است و این امر نشان می‌دهد که قانون مذکور از سوی رئیس‌جمهور قابل لغو نیست و تنها خود کنگره مسئولیت لغو آن را بر عهده دارد.

با این حال، برخی مواقع در خود قانون، اختیار لغو تحریم تحت عنوان Waive به رئیس‌جمهور اعطا می‌شود و گاهی چنین اختیاری داده نمی‌شود. به همین دلیل، صرف اینکه یک قانون به زمره قوانین قابلیت Repeal تعلق گیرد، ممانعتی برای Waive شدن تحریم‌های ناشی از آن توسط رئیس‌جمهور به حساب نمی‌آید و نیاز است که به متن خود قانون نیز دقت شود.

برای مثال، در مورد قانون INARA، اختیار رفع تحریم‌ها یا همان Waive به رئیس‌جمهور داده نشده است.

 ۳– رفع تحریم‌ها از طریق Lift Sanctions

عبارت Lift Sanctions احتمالاً در ادبیات سیاسی و رسانه‌ای یکی از پرکاربردترین عبارات است و معانی متنوعی را به دنبال دارد.

این عبارت، با وجود استفاده فراوانش، به معنای یک اصطلاح فنی واحد با اثر حقوقی مشخص نیست و ممکن است به اقدامات مختلف سیاسی و حقوقی اشاره کند.

لذا، اگر مثلاً گفته شود: The United States shall lift sanctions against Iran، این عبارت به تنهایی کافی نیست و باید مجدداً هدف اجرایی آن به صورت دقیق مشخص شود.

از دید قراردادی، اگر ایران به دنبال تأمین امنیت حقوقی بالاتری باشد، اصطلاح Sanctions Relief نمی‌تواند بدون تعیین نوع Relief، مدت آن، مبنای قانونی و نحوه تمدید آن به کار رود.

 ۴- رفع تحریم‌ها با Waive Sanctions

کلمه Waiver بی‌تردید یکی از مبهم‌ترین عبارات در حقوق اساسی آمریکا به شمار می‌رود و همواره در خصوص فهم و تفسیر آن اختلاف نظر وجود داشته است.

این اصطلاح به طور عمده به معنای معافیت ترجمه می‌شود و باید در زمینه خاص و محدود تفسیر گردد و حدود کاربرد آن در قرارداد مشخص شود.

به طور کلی، این واژه به این معناست که مقامی که دارای اختیارات قانونی است، می‌تواند نسبت به اجرای یک الزام تحریمی برای موردی که قانون مشخص کرده است، معافیت اعطا کند. بدین ترتیب، معافیتی که در یک قانون خاص به مقام صلاحیت‌دار داده شده، مبنای معافیت از آن تحریم خواهد بود.

می‌بایست توجه داشت که Waiver به معنای انصراف از قانون نیست؛ یعنی مقام مجاز بر اساس قانونی که به وی اجازه Waive می‌دهد، می‌تواند به تغییر تحریم اقدام کند.

قوانین ایالات متحده در موارد متعدد، به رئیس‌جمهور اختیارات Waiver داده‌اند. مثلاً، در قانون تحریم‌های ایران، Iran Sanctions Act، مصوب ۱۹۹۶، برخی رفتارها و معاملات خاص به عنوان مبنای اعمال تحریم مطرح شده‌اند و در عین حال، در شرایط مشخصی که خود قانون مقرر کرده است، اختیاراتی برای Waiver و اجرای آن تحریم‌ها به رئیس‌جمهور داده شده است.

اما این اختیار به معنای این نیست که رئیس‌جمهور مجاز به لغو یا حذف خود قانون باشد؛ بلکه او می‌تواند در محدوده همان قانون، معافیت‌هایی برای کشور یا نهاد مربوطه اعمال کند.

از آنجا که این موضوع می‌تواند برای توافق ایران و ایالات متحده بسیار مهم باشد، بدین شکل که Waiver، با برقرار بودن کلیات آن، ممکن است:

• اولاً، دارای تاریخ انقضا باشد؛
• ثانیاً، قابلیت تمدید داشته باشد؛
• ثالثاً، مشروط به شرایط معین باشد؛
• رابعاً، در برخی موارد نیاز به تأیید کنگره داشته باشد؛

و مهم‌تر از همه، ممکن است رئیس‌جمهور بعدی این معافیت‌ها را تمدید نکند.

 تفاوت Waive Sanction و Lift Sanction

عبارتی دیگر که غالباً در کنار Waive Sanction به کار می‌رود، Lift Sanction است که به ظاهر شباهت‌های زیادی دارند، اما واقعاً با یکدیگر تفاوت‌هایی نیز دارند.

به عبارت دیگر، این دو اصطلاح از لحاظ مفهومی و حقوقی یکی نیستند، اگرچه ممکن است در شرایطی خاص، نتایج عملی آن‌ها مشابه باشد.

واژه Lift معمولاً دامنه‌ای گسترده‌تر دارد و می‌تواند شامل لغو، خاتمه یا حذف یک محدودیت تحریمی باشد؛ اما نمی‌توان اطمینان داشت که رئیس‌جمهور واقعاً دارای اختیارات قانونی برای لغو چنین تحریمی باشد یا خیر.

در مقابل، زمانی که از واژه Waive استفاده می‌شود، باید به شواهد قانونی و مبنای قانونی تحریم رجوع کرد تا حدود اعمال Waive روشن شود.

به عبارتی، Context مورد اعمال Waive حقوقی است، در حالی که Context مربوط به Lift گستره بیشتری دارد.

از این رو، باید Lift را به عنوان یک اصطلاح عام و سیاسی تلقی کرد و نه الزماً به عنوان یک اصطلاح فنی – حقوقی که بیانگر اقدام خاص حقوقی رئیس‌جمهور باشد.

بنابراین در زمان تدوین توافق‌نامه‌های بین‌المللی مرتبط با لغو تحریم‌ها، لازم است که از هر کدام از این دو واژه به گونه‌ای استفاده شود که موضع اعمال و اجرا در آن روشن گردد و در نتیجه تأثیرات حقوقی آن در قرارداد مشخص باشد.

۵– تفاوت تعلیق تحریم (Suspension) و معافیت از تحریم (Waive)

در حقوق تحریم‌های ایالات متحده و گاهی اوقات در ادبیات سیاسی، دو واژه Waive و Suspend نزدیک به هم به کار می‌روند. اما بر اساس قانون، این دو واژه معادل نیستند.

Suspension به طورکلی به معنای تعلیق یا وقفه‌ای موقت در اجرای یک تحریم یا یک الزام قانونی است و در ارتباط با تحریم‌های مبتنی بر قانون، فقط در صورتی امکان‌پذیر است که قانون مربوطه چنین اختیاراتی را به مقام اجرایی دهد.

بدین ترتیب، رئیس‌جمهور نمی‌تواند بر اساس اختیارات عمومی خود، هر تحریم قانونی که توسط کنگره وضع شده است را Suspend کند.

برای نمونه، برخی از قوانین تحریمی به وضوح رئیس‌جمهور را مجاز به معلق کردن Application یک بند خاص (Provision) برای شرایط معین Suspend می‌کنند، در حالی که ممکن است شرایط و الزامات خاصی نیز برای این اقدام تعیین گردند.

در مقابل، Waiver به معنای معاف کردن یک نفر، معامله، الزام یا موضوع خاص از اعمال یک Sanction، در حدود اختیارات قانونی است که قانون مربوطه به رئیس‌جمهور یا مقام اجرایی اعطا کرده است.

در نتیجه، Waiver به معنای لغو یا خارج کردن مبنای قانونی تحریم نیست و نه آن را تعلیق می‌کند؛ بلکه فقط اجرای Sanction را در چشم‌انداز و برای مدتی که قانون مجاز می‌دارد، کنار می‌گذارد.

برای مثال، قوانین تحریمی مرتبط با ایران به وضوح تصریح می‌کنند که رئیس‌جمهور می‌تواند در شرایط خاص، معافیت از تحریم را صادر کند.

این تمایز همچنین در قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران مصوب ۲۰۱۵ موسوم به INARA قابل ملاحظه است. در این قانون، کنگره به‌طور جداگانه از اصطلاحات Waiver و Suspension استفاده کرده است و این تفکیک نشان‌دهنده تفاوت معنایی آن‌ها است. اگرچه هر دو ممکن است در شرایط خاص منجر به کاهش یا متوقف شدن اثرات عملی تحریم‌ها شوند.

در قانون INARA به روشنی آمده است: During the 60-day period … the President may not waive, suspend, reduce, provide relief from, or otherwise limit the application of statutory sanctions with respect to Iran under any provision of law یعنی در طول دوره ۶۰ روزه بررسی، رئیس‌جمهور نمی‌تواند تحریم‌های قانونی مربوط به ایران را تحت هیچ یک از قوانین Waive، Suspend، Reduce، Provide Relief From یا به روشی دیگر، اعمال آن‌ها را محدود کند.

 ۶- ضرورت وضوح عناوین و اصطلاحات در قراردادهای بین‌المللی

بیان تفصیلی و مشخص روح کلمات و عبارات در توافق مرتبط با رفع تحریم‌های ایران به قدری گسترده است که نمی‌توان به سادگی در یک مقاله به آن پرداخت؛ با این حال، نکته این است که استفاده صرف از عبارت Suspend Sanctions می‌تواند منجر به ابهام قابل توجهی شود.

این ابهام نه به خاطر نادرستی یا عدم موثر بودن واژه Suspend بلکه به دلیل عدم تعیین دقیق آن به تنهایی است که مشخص نمی‌کند، کدام تحریم، بر مبنای کدام Authority، به چه مدتی و تحت چه شرایطی معلق خواهد شد.

از این رو، در هرگونه نوشتار حقوقی مرتبط با تحریم‌ها (Legal Drafting) بهتر است هرگونه Suspension به همراه مشخصات واضحی در خصوص مبنای قانونی، تحریم‌های مشمول، مدت تعلیق، شرایط تمدید و همچنین آثار پایان تعلیق ذکر شود.

به همین ترتیب، استفاده از Waive نیز نباید به معنای لغو یک قانون تحریمی تصور شود.

اگر هدف از توافق، حذف دائمی مبنای قانونی یک Sanction باشد، اصطلاحاتی چون Repeal در مورد Statute یا Revoke مرتبط با اقدام اجرایی، بسته به محتوای قانونی، از لحاظ حقوقی دقیقتری خواهند بود.

به طور کلی، باید در متن پیمان، بار معنایی یک کلمه مشخص گردد و این ضرورت، به ویژه در مورد اصطلاحات مبهم، اهمیت قابل توجهی دارد.

این نکته به این دلیل حائز اهمیت است که اگر در روند تهیه قراردادهای بین‌المللی به هر دلیلی نیاز باشد تا عبارتی در یک توافق اضافه یا حذف شود، باید با توجه به تفاوت‌های حقوقی و پیشینه‌های کاربردی آن در متون و رویه‌های بین‌الملل، مفهوم آن واژه یا عبارت را در خود قرارداد روشن نمایند تا از هر جهت، موضوع کاملاً مشهود باشد.

در نتیجه، اگر به‌عنوان مثال، واژه Suspend یا Waiver به منظور خاصی به کار رود، می‌توان آن معنا و دلایل قانونی آن را به‌طور دقیق به‌عنوان Note در همان بند مرتبط قرار داد.

* احمد ترابی- حقوقدان بین‌المللی

315